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Parafiscalidad en Colombia

Es común que en Colombia además de los impuestos nacionales y territoriales se deba pagar una serie de contribuciones denominadas parafiscales, las que tienen un fin específico, como es el caso de los aportes al Sena, Icbf, Comfamiliar, etc. Pero que es el concepto de parafiscalidad?. Para dar respuesta a este interrogante recurriremos a lo señalado por el consejo de estado, quien presenta la siguiente definición:

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá, D.C., junio seis (6 ) de dos mil dos (2002).

Radicación número: 1421

Actor: MINISTRO DE DESARROLLO ECONÓMICO

CONSIDERACIONES 1. Marco Constitucional y Legal.

De conformidad con el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución Política,

0in;margin-left:26.95pt;margin-bottom:.0001pt”> “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.”

En concordancia con lo anterior, el artículo 338 de la Carta, consagra,

“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

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“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

“Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base gravable sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. ”

De esta forma la Constitución de 1991 incorporó formalmente la figura de la parafiscalidad reconocida en la teoría de la hacienda pública, tanto por la jurisprudencia como por la doctrina, al lado de las contribuciones fiscales.

En ejercicio y desarrollo de los anteriores preceptos constitucionales, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, prevé:

“ART. 85.—Contribuciones especiales. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año conforme a las siguientes reglas:

85.1.Para definir los costos de los servicios que presten las comisiones y la Superintendencia, se tendrán en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos, en el período anual respectivo.

85.2.La Superintendencia y las comisiones presupuestarán sus gastos cada año y cobrarán dentro de los límites que enseguida se señalan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual.

La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente.

85.3.Si en algún momento las comisiones o la Superintendencia tuvieren excedentes, deberán reembolsarlos a los contribuyentes, o abonarlos a las contribuciones del siguiente período, o transferirlos a la Nación, si las otras medidas no fueran posibles.

85.4.El cálculo de la suma a cargo de cada contribuyente, en cuanto a los costos de regulación, se hará teniendo en cuenta los costos de la comisión que regula el sector en el cual se desempeña; y el de los costos de vigilancia, atendiendo a los de la Superintendencia.

85.5.La liquidación y recaudo de las contribuciones correspondientes al servicio de regulación se efectuará por las comisiones respectivas y las correspondientes al servicio de inspección, control y vigilancia estarán a cargo de la Superintendencia.

85.6.Una vez en firme las liquidaciones deberán ser canceladas dentro del mes siguiente. Se aplicará el mismo régimen de sanción por mora aplicable al impuesto sobre la renta y complementarios, sin perjuicio de las demás sanciones de que trata esta ley.

“PAR. 1º—Las comisiones y la Superintendencia se financiarán exclusivamente con las contribuciones a las que se refiere este artículo y con la venta de sus publicaciones. Sin embargo, el gobierno incluirá en el presupuesto de la Nación apropiaciones suficientes para el funcionamiento de las comisiones y de la Superintendencia durante los dos primeros años.

“PAR. 2º—Al fijar las contribuciones especiales se eliminarán, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector eléctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a éstos. Estos rubros podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la Superintendencia.” (Negrilla fuera de texto).

Para efectos del análisis que hará la Sala en orden a absolver la consulta formulada, se remitirá a la clasificación de los ingresos públicos, con el fin de establecer, de acuerdo al contenido material y características de la denominada “contribución especial” de la ley 142 de 1994, su naturaleza jurídica y régimen presupuestal aplicable; enfocando el estudio en las figuras de ingreso parafiscal y tasa, dado que la entidad consultante manifiesta que no existe acuerdo en torno a la naturaleza jurídica de la contribución prevista en el artículo 85 de la ley 142 de 1994, toda vez que hay pronunciamientos encontrados de la administración en torno al tema, los cuales en unos casos le atribuyen a dicha contribución el carácter de contribución parafiscal y en otros el de tasa.

A partir de la consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado, entre las características esenciales de los ingresos parafiscales, las siguientes:

a) on de carácter excepcional de conformidad con la disposición Constitucional (artículo 152 numeral 12).

b) on obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal.

c) on específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad.

d) No confieren al ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien determinado.

e) Los recursos no ingresan al arca común del Estado se convierten en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en beneficio del sector (Corte Constitucional C-536/94).

f) u administración puede realizarse a través de entes privados o públicos.

En Sentencia C-490 de 1993, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 51 de 1966 hizo un recuento de los antecedentes de la noción de parafiscalidad en Colombia y sus características frente a las figuras del impuesto y de la tasa, providencia a la cual pertenecen los siguientes apartes:

“Los recursos parafiscales fueron introducidos en Colombia en el año de 1928 al crearse la contribución cafetera. Dichos recursos han sido ya objeto de tres pronunciamientos unánimes de la Corte Constitucional, a propósito del fondo panelero, de las cajas de compensación familiar y del fondo nacional del café, los cuales fueron declarados constitucionales, tal y como se analiza a continuación.”

“En efecto, en una ocasión la Corporación afirmó que estos recursos “surgen en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas, existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación. La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad.” (Corte Constitucional. Sentencia N° C-040 del 11 de febrero de 1993. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón. Págs. 18 a 19.).

“Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporación había sostenido que los recursos parafiscales “son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad”. (Corte Constitucional. Sentencia No. C-449 de 9 de julio de 1992. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. Pág. 27). (Negrilla fuera del texto).

En este punto es importante mencionar que aunque la jurisprudencia tanto de la Corte, como del Consejo de Estado, han tratado de precisar las características de la figura de la parafiscalidad, por otra parte sus pronunciamientos no han sido lo suficientemente precisos para establecer cuál es la naturaleza jurídica de los ingresos recaudados con el fin de recuperar los costos derivados del ejercicio de funciones administrativas del Estado.

En la Sentencia C-040 de 1993, del 11 de febrero de 1993, la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad de la ley 40 de 1990, por la cual se estableció la cuota de fomento panelero, aunque efectuó una exposición sobre el surgimiento de la parafiscalidad, y sistematizó los elementos característicos de una y otra figura, mencionó algunos criterios de la doctrina que cobran importancia frente al tema particular materia de esta consulta, sin detenerse en su análisis, porque el tema a tratar en su momento hacía relación con las cuotas de fomento de actividades productivas.

Dijo la Corte Constitucional en la mencionada oportunidad sobre las características de cada una de las figuras:

“ Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber:

1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.

2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico.

3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”.( Corte Constitucional. Sentencia C-490-93)

(…)

“Las rentas parafiscales, según todo lo expuesto, tienen como característica esencial la destinación específica; no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional y, como se verá más adelante, se diferencian claramente de los impuestos y tasas.

“Como es bien sabido, en hacienda pública se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con las siguientes características:

  • El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;
  • El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido.
  • El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio.
  • El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.
  • Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). Ejemplo típico: Los precios de los servicios públicos urbanos (energía, aseo, acueducto).

“Como se dijo anteriormente, las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.”

Como sustento de su análisis, la Corte citó al doctor Juan Camilo Restrepo, tratadista que señala como criterio diferenciador entre la tasa y la contribución parafiscal, el tipo de servicio público que se pretende sufragar con el ingreso objeto de estudio, así:

(…)

“se trata de pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma, Se menciona como ejemplo más común las cotizaciones a la seguridad social o ciertos pagos a organismos beneficiarios de estas tasas. La diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores del café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del Café”. (Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1992. pag 124).

Ahora bien, esta Sala en otras oportunidades y con el fin de esclarecer el concepto de la parafiscalidad ha analizado no solo los pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia, sino los de la doctrina extranjera. En el Concepto No. 923 de 1996, se detuvo en la definición del profesor Duverger, en los siguientes términos:

“El tratadista Maurice Duverger señala que la parafiscalidad es una institución intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto y que “en síntesis, está constituida por una serie de impuestos corporativos, percibidos en provecho de instituciones públicas o privadas que tienen el carácter de colectividades; tales impuestos son para éstas lo mismo que los impuestos locales son para los municipios y provincias” Precisa el profesor Duverger que “se califican de parafiscales…las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma: las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo más importante. Hay además otros muchos organismos beneficiarios de estas tasas: colegios y cámaras profesionales, comités, centros técnicos, etc.”

“Duverger distingue las tasas de las contribuciones parafiscales: “hay una diferencia fundamental entre las tasas administrativas y las parafiscales, en cuanto a la naturaleza de los servicios públicos en beneficio de los cuales son percibidas. Las primeras son remuneraciones pagadas a servicios administrativos. Las segundas son percibidas en beneficio de organismos públicos, o privados, pero no de servicios públicos administrativos propiamente dichos: se trata de organismos de carácter económico, social o profesional”. (Negrilla fuera del

En consecuencia, el criterio sobre la naturaleza del servicio que se pretende sufragar con la contribución, cobra importancia y así lo ha reconocido la jurisprudencia Constitucional, en Sentencia C-545 de 1994, en la cual la Corte señaló:

“Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma.

“Se diferencian las tasas de los ingresos parafiscales, en que las primeras son una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por organismos estatales, mientras que en las segundas, los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia se da como ejemplo de contribuciones parafiscales a la llamada retención cafetera, a cargo de los exportadores de café, y con cuyo producido se conforman los recursos del Fondo Nacional del Café.

(….)

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4 Opiniones en “Parafiscalidad en Colombia”
  1. lau dice:

    REALMENTE útil, pero es un tanto global, algunas personas no muy conocedoras del tema resultan totalmente perdidas... no sobrarían algunas pequeñas aclaraciones que resuman la información a puntos argumentados con citas bibliográficas...
    gracias

  2. Francisco Rodriguez dice:

    Bueno su trabajo pero es increíble que no conozca mi libros "Instituciones parafiscales y desarrollo económico y social:un análisis comparativo entre Colombia y Francia. Bogotá Ediciones Ecosocial-Academia colombiana de Ciencias Económicas, 2002. Existen miles de consultas por internet.Mi consulta de su texto es para investigar avances sobre el tema y citarlos, por supuesto.

  3. Miguel Angel Muñoz Gomez dice:

    Para pedirles el fabor de que me colaboren con los datos de las principales contribuciones especiales en colombia.

    • Jonathan Gómez dice:

      Ehh.
      primero que todo fabor no se escribe así, escribe así "Favor"
      y segundo que todo no se de lo que me hablas.
      solo estaba corrigiendo tu error ortográfico ^^

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