Principio de unidad de materia de la ley

Tal como de manera reiterada ha sido señalado por la Corte, el principio de unidad de materia, en su formulación más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de ley deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título de la misma.[ 1] Así, de acuerdo con el artículo 158 de la Constitución Política, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, disposición que es desarrollada en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) conforme al cual “[c]uando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia …”, y en el artículo 193 del mismo estatuto, que, en consonancia con el artículo 169 constitucional, dispone que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.

La jurisprudencia constitucional ha identificado tres propósitos esenciales a los que atiende el principio de unidad de materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático, (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes, y (iii) evitar la dispersión normativa. [ 2]

En relación con los dos primeros objetivos, la Corte ha señalado que:

“… el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.”[ 3]

Se evitan así, ha señalado la Corte, “…. las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas”.[ 4]

Finalmente, la unidad de materia contribuye a consolidar el principio de la seguridad jurídica porque, por un lado asegura la coherencia interna de las leyes, las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática, y por otro, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones, en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos.

Con todo, la Corte ha señalado que el examen de la constitucionalidad de una norma desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático.

Tal como se puso de presente en la Sentencia C-570 de 2003, “… la Corte Constitucional ha sido cuidadosa en advertir que la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema[ 5]. Por esa razón, la Corte ha precisado que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[ 6]

De esta manera, ha dicho la Corte, el control de constitucionalidad en relación con el principio de unidad de materia debe realizarse a partir de un equilibrio que permita el despliegue de la potestad de configuración legislativa, sin desconocer la necesaria coherencia interna que deben tener las leyes.

Así, si bien de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de ley se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad, enfatiza ahora la Corte que para determinar la intensidad del control de constitucionalidad en relación con la unidad de materia, en ocasiones, no basta con establecer la conexidad puramente objetiva entre tales contenidos, sino que se requiere establecer también si el debate, de manera transparente, se desarrolló en relación con todos ellos.

Así, cuando en un proyecto de ley se introducen distintos contenidos temáticos, la afirmación del principio democrático y el respeto por la potestad de configuración del legislador conducen a la conclusión de que, si existe conexidad entre los diferentes temas y los mismos fueron expresamente presentados en el debate, el control de constitucionalidad por violación del principio de unidad de materia debe ser flexible. Pero cuando, no obstante que objetivamente fuese posible establecer algún tipo de conexidad entre los contenidos de un proyecto de ley, uno de tales contenidos no hubiese sido explícitamente presentado en el curso del debate legislativo, prima la consideración sobre la unidad de materia, para evitar que, al amparo de una conexidad meramente temática, se introduzcan, de manera subrepticia, materias que quedarían sustraídas del debate democrático.

La Corte ha señalado que el debate legislativo es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en el que concurren y participan tanto minorías como mayorías, y que para que el mismo pueda darse, es imprescindible que el objeto sobre el que recae, esto es el proyecto o la proposición de fórmula normativa que va adoptarse, debe ser conocido de manera general por quienes deben discutirlo.[ 7] Precisó la Corte que el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos.[ 8] Y ya se ha dicho como la Corte, en relación con la unidad de materia expresó que la “… conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento.”[ 9]

De allí que los requisitos de publicidad que constituyen el presupuesto del debate legislativo no se reducen a la publicación formal del proyecto, sino que incluyen también la necesidad de que haya claridad sobre el contenido del mismo, el cual debe hacerse explícito desde la exposición de motivos, en las ponencias o en el curso de los debates, de manera que sea posible diferenciar entre sus distintos componentes.

Esto es, no basta con que una determinada disposición se publique como parte de un proyecto más amplio, si no obstante la aparente relación de conexidad con la totalidad del articulado, ella corresponde a una materia que no se presenta de manera explícita y sobre la cual, por consiguiente, no se suscita debate. Se trataría de impulsar la aprobación de una norma al amparo de su conexidad con otras, pero sin adelantar un debate sobre su verdadero significado. En tal caso se desconocería el principio de unidad de materia, porque el debate habría versado sobre una determinada materia y la disposición subrepticiamente introducida, no obstante su relación general con el tema del proyecto, respondería en realidad a una materia distinta sobre la cual no habría existido debate ni posibilidad efectiva de que el mismo se realizase. (Corte constitucional, Sentencia C-803 de 2003)


[ 1] Sentencia C-570 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[ 2] Ver Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[ 3] Sentencia C-501 de 2001
[ 4] Sentencia C-523 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[ 5] Cfr. Sentencia C-540 de 2001
[ 6] Sentencia C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[ 7] Sentencia C-760 de 2001
[ 8] Ibid.
[ 9] Sentencia C-501 de 2001

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