Sobre el proyecto de Estatuto tributario en Cartagena

Por: Fredi E Goyeneche

Agosto 31 de 2010

La tributación, hace referencia a los impuestos que las personas, empresas u organizaciones deben pagar al Estado o ente territorial, en nuestro caso, por distintas actividades con connotaciones sociales e implícitamente, económicas. Ejemplos de estas son disfrutar una propiedad, utilizar un servicio o comprar un bien, desarrollar una actividad productiva, etc. Estos pagos constituyen la mayor parte de los ingresos públicos; éstos están orientados a la inversión social y de infraestructura, gastos administrativos y de funcionamiento, entre los más importantes.

En los entes territoriales, en sus diferentes niveles, existe una estructura de impuestos, un Estatuto Tributario, que define quiénes deben pagar impuestos, la razón de ello, el importe a pagar, y demás. Sin embargo, dependiendo de las políticas de los gobiernos y del desempeño de su economía, esta estructura se puede modificar. Estos cambios son la esencia de las reformas tributarias.

De lo anterior se infiere que una reforma tributaria modifica uno o varios aspectos de la estructura tributaria o aun, puede crear nuevos mecanismos con el objetivo de aumentar o disminuir los ingresos que recibe el ente territorial por concepto de impuestos. Lo anterior puede generar situaciones tales como que algunas personas y organizaciones que no pagaban impuestos, por tener algún tipo de beneficio o tratamiento preferencial, paguen, o que, si ya lo hacían, aumenten su obligación tributaria; o por procesar y generar productos antes exentos de impuestos y que podrían ser incorporados a la obligación tributaria. O podría ser posible que si las finanzas del ente territorial son sanas y equilibradas, y la vida ciudadana tenga niveles de adecuado bienestar social, se determine una disminución de las cargas tributarias. Sin embargo, es excepcional esta circunstancia. Esta excepcionalidad es así, porque precisamente esos niveles de vida social son inexistentes y, complementariamente, en nuestro Distrito esas finanzas públicas no son sanas.

Desde la perspectiva de lo público (teniendo en consideración que cuando hablamos de tributación nos referimos a lo público en cuanto a su origen, pero también a lo privado en tanto lo público obviamente lo afecta) los criterios básicos para determinar la carga tributaria son dos. Uno se relaciona con los beneficios que se reciben, es decir las personas, empresas u organizaciones pagan más si éstas se benefician en mayor proporción de los bienes y servicios que el ente suministra, lo cual es complejo y subjetivo como medición.  El otro criterio convencional es la del principio de la capacidad de pago determinado por los ingresos y el patrimonio.   Una pregunta obvia en interpretación de lo anterior seria reflexionar sobre los beneficios directos que han recibido empresas como SPR, la Sociedad Aeroportuaria, las concesiones en sus diferentes presentaciones…o quienes se beneficiarían mas y directamente por el adecuamiento con recursos públicos de áreas marítimas, que  no sean los empresarios de las marinas que están en proceso de obtener concesiones que por su uso tendrán alto nivel de rentabilidad, en tanto que estos serian parámetros para por una parte, mostrar que tanta equidad se puede desprender de un esquema de ese tipo porque como concesionarios no son dueños de los inmuebles concesionados, luego no aplica el impuesto predial, pero si obtuvieron un plus con el adecuamiento de las áreas donde posteriormente se generará plusvalía privada…es decir la concesión se entrega adecuada para su explotación por los intereses particulares de algunos muy pocos. El discurso de la equidad comienza a desmoronarse en su medula central, y se muestra de cuerpo entero en toda la extensión de la falacia invocada bajo la presentación de equidad y el nuevo término sacralizado: la competitividad. Esto representaría una contradicción por cuanto no se encuentra una relación de beneficio social generado y la competitividad que adquieren estas empresas a costa del erario público sacrificado. En estos casos muestro como el “predialazo” que aun tratamos de asimilar, no afecta a los favorecidos con concesiones y la inequidad se hace materia de esta forma. la Ley 44 de 1990, determina puntualmente en el caso del impuesto predial que “Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano, y la antigüedad de la formación o actualización del catastro”.

Desde otra perspectiva, bajo la idea de hacer más competitivo el Centro Histórico en los mercados mundiales del turismo y con la afirmación del mantenimiento de la monumentalidad histórica, pareciera desconocerse que prácticamente ya el Centro Histórico es de veraneantes cíclicos que no son residentes habituales de la ciudad, pero que si demandan sus servicios públicos. La inequidad aquí ya está configurada por cuanto, en primer término muchas de esos inmuebles fueron comprados por valores que las teorías de la información nos darían cuenta de una asimetría que afecta a los vendedores que no tenían toda la información para constituir un precio teniendo en consideración las expectativas del mercado de suelos y de inmuebles en este sector privilegiado. En segundo término, la especulación posterior sobre estos inmuebles ha hecho que se transforme el suelo del centro y norte de la ciudad en mercancía de mercados internacionales donde se transan por valores que no representan el valor de mercado local y por lo tanto, el pago de  impuesto predial se verá subvalorado. Y resulta que ahora, cuando el Centro Histórico es de los ricos, se propone darles incentivos para que conserven sus hermosas casonas…creo que es un error que se aparta diametralmente de la equidad y de la justicia social.

En ese marco conceptual, habría que decir que una reforma tributaria local sería necesaria mirada desde la perspectiva criterios de equidad social que buscara una redistribución y ajuste de las cargas fiscales con el fin de disminuir o exencionar a las capas más pobres de la población. No debemos perder de vista que la propuesta oficial del proyecto de nuevo estatuto tributario se fundamenta teóricamente en esa redistribución del ingreso que incidiría en una confrontación seria de la pobreza y por tanto, generaría una mayor equidad social. Eso a nadie se le ocurriría contradecirlo. Es un planteamiento tautológico. Es obvio que “La fiscalidad es condición necesaria para alcanzar el desarrollo. La fiscalidad determina el potencial del sector público en la provisión de bienes y servicios y en la ejecución de políticas y programas de redistribución de renta; afecta, además, el comportamiento económico de las personas y agentes, modificando los incentivos al trabajo y a la inversión, al ahorro y al consumo. No en vano la fiscalidad, entendida principalmente como la capacidad de generación de recursos propios, está estrechamente ligada al desempeño competitivo de los territorios colombianos”. Sin embargo, no deberíamos dejar de lado las condiciones económicas y sociales de la ciudad y la condición de pobreza y concentración del ingreso y la riqueza en nuestra ciudad.

Cartagena es una ciudad que ha mantenido una tasa de desempleo de dos dígitos y siempre por encima del promedio nacional durante al menos los últimos 12 años, un caso extraordinario que no tiene antecedentes en el mercado laboral colombiano. Esto significa, sin ninguna duda, que los cartageneros en general se han empobrecido muy a pesar de las altas tasas de crecimiento del sector industrial y petroquímico en particular. Cartagena es también de las ciudades de más alta concentración del ingreso, su Gini es de 0.57. Su nivel de NBI está por encima de 25%. La pobreza según datos oficiales, conclusiones del estudio del Sisben, es mayor al 60% de la población. Solo 3.5% de quienes tienen el privilegio de un empleo gana por encima de 4 salarios básicos, el 80% gana salarios básicos; es una ciudad sin una clase media estable, es muy frágil su sostenibilidad.

A pesar de lo dicho anteriormente, pareciera que la Administración Distrital pensara que mayores impuestos a esta población podrían sacarla de pobre. Yo creo que no. Que la cuestión no está determinada por “una cultura de no pago”…es más bien, una incapacidad de pagos que se puede inferir del cuadro anterior. Sin embargo el impuesto predial se propone aumentarlo cuando lo que la ciudad necesita es que se priorice la generación de ingresos con políticas de choque que debe escoger entre hacer competitiva la ciudad, pero no a sus ciudadanos; mientras estos no sean competitivos, la ciudad en su conjunto no lo será. Máxime cuando ya este impuesto, por efectos de la actualización catastral, ha subido considerablemente para este año. Si la reforma pasa como está diseñada este impuesto aumentará nuevamente de forma desproporcionada para el próximo año; el impacto negativo nos trasladará de la pobreza dominante a la miseria colectiva de su población, debe recordarse que la pobreza en la ciudad tuvo un crecimiento de 0.3% durante 2009. Cuando se piensa en reforma tributaria, se deben considerar ciertos aspectos que posibiliten que ésta se lleve a cabo satisfactoriamente y que los resultados sean los esperados, por lo menos que Los impuestos no  afecten la eficiencia en el uso de los recursos, y debe imperiosamente evitar que una persona, organización o empresa trabaje menos o retire su capital de la producción, no se puede permitir que los impuestos desincentiven la actividad productiva. Y tener muy en cuenta que los impuestos deben ser flexibles; o lo que es lo mismo, se debe diseñar  la estructura teniendo en consideración las circunstancias económicas y sociales de la ciudad. Lo que demos es propiciar una salida equilibrada al tema del impuesto predial que como sabemos tiene su base gravable en la decisión del costo del avalúo catastral.

Lo planteado en el articulado del proyecto no va en la vía de su intención declarada en la exposición de motivos, que por el contrario, sugeriría estimular la demanda interna local por el mecanismo de un gasto público, el escaso que ahora tenemos, que dinamice la economía, su demanda efectiva. Esto significaría reorientar el gasto social de acuerdo a su rentabilidad social; por ejemplo,  escoger entre el túnel de Crespo, que supuestamente da competitividad a la ciudad, o invertir en mejorar las condiciones sociales de El Pozón. Esto seguramente daría como resultados un mejoramiento de las condiciones que generan violencia y delincuencia, y de esa manera se aumenta la competitividad de su recurso humano.

Porqué no orientar la gestión de fortalecer las finanzas públicas en el largo plazo. A titulo de propuesta en borrador, de la misma forma que se hace gestión para la Región Caribe, se podría hacer gestión, y más fuerte, para que la legislación tributaria no exencionara de la obligación del predial a las empresas, organizaciones o personas que sean concesionarios de inmuebles dentro de nuestro territorio. Seguramente que de esta manera fortalecemos los ingresos de forma permanente.

En lo referente al impuesto de industria y comercio, creo a diferencia de los industriales y de muy serios estudios académicos, que esta tarifa no es tan alta ni debería ser más baja que la de Bogotá o Cali, que se referencian. El crecimiento del PIB industrial ha tenido un dinámico crecimiento en parte por circunstancias volátiles y cambiantes de la economía globalizada de estos años y por ello también han aumentado sus aportes tributarios. Sin embargo, es importante anotar que precisamente por esta creciente profundización de la economía globalizada, Cartagena vale más. Bogotá tendrá siempre la ventaja de la aglomeración para efectos de su economía, el mercado es más grande y diverso, y definitivamente, a más de su componente exportador, la oferta está dentro de un nicho de mercado…el mercado interno. Pero si realmente el sector económico colombiano quiere estar en la competencia por mercados internacionales, entonces tendrá que localizarse cerca a los mercados que pretende conquistar y surtir. No hacerlo es perder competitividad, los gremios no pueden pretender construir una competitividad artificial en cuanto está apoyada en la precarización del empleo que es la secuela de las reformas laborales, al menos las dos últimas. Los costos del producto que piense exportar, implícitamente le resta competitividad. De tal manera que localizarse aquí para ganar dinero debe costarle al beneficiario sin asfixiarlo, pero sin conceder privilegios inútiles con el argumento subyacente de la generación de empleo. Si no lo generan, por lo menos que generen los ingresos públicos que sostenga a mejor la ciudad donde están sus activos productivos. Pero para lograr este tipo de estructura de largo plazo, se debe hacer gestión y muy fuerte en el corto y mediano plazo, los tiempos de la política. Y un acuerdo es posible con nuestros circunvecinos para afrontar conjuntamente desde lo público, los intereses de los privados, es decir las relocalizaciones por las ventajas tributarias. Los municipios presentes en Cardique puede ser el inicio de ese ejercicio.

Y finalmente, considerar la consistencia del diseño presupuestal. No puede hacerse un presupuesto apostándole a lograr mayores ingresos por la vía de una reforma tributaria, eso no es serio. Los presupuestos se hacen técnicamente sobre lo seguro, no sobre lo soñado. Si la eficacia y eficiencia en el recaudo no ha mejorado sustancialmente en estos tres últimos años, y si lo presupuestado no ha sido logrado en cuanto a recaudos, en razón de que doctrina tributaria se aumenta aun más la meta nunca lograda? Creo que eso solo bastaría para concluir en que el proyecto de estatuto tributario presentado por la Administración no es serio, ni es leal con la ciudadanía que se invoca. Ni mucho menos logrará aumentar la competitividad de la ciudad por ese camino de exprimir los bolsillos ya exhaustos de los cartageneros, por el contrario, podría generar más contracción en el gasto de los consumidores….o un aumento de la evasión y la elusión tributaria.

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