Acción de cumplimiento: qué es, requisitos y trámite

La acción de cumplimiento permite acudir ante un juez para obligar a una autoridad a que cumpla una ley o un acto administrativo que está desconociendo. La consagra el artículo 87 de la Constitución y la desarrolla la ley 393 de 1997, y su lógica es sencilla: de nada sirve que exista una norma si quien debe aplicarla no lo hace. ¿Cuándo procede, qué hay que hacer antes de demandar y ante qué juez se presenta?

No confundir con la acción de cumplimiento de un contrato.

Conviene despejar esto de entrada, porque las dos expresiones se parecen y designan cosas completamente distintas:

• La acción de cumplimiento. Es la de este artículo. Es una acción constitucional que se dirige contra una autoridad pública, o contra un particular que ejerce funciones públicas, para que cumpla una ley o un acto administrativo. Se tramita ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
• La acción de cumplimiento de un contrato. Es una acción civil contra la parte que incumplió un contrato, con fundamento en el artículo 1546 del Código Civil, y se tramita ante la jurisdicción ordinaria, como explicamos en el artículo sobre la acción de cumplimiento de contrato.

De acuerdo con nuestro criterio, la confusión no es menor: quien tiene un problema contractual y consulta esta acción constitucional pierde el tiempo, y quien necesita que una entidad pública cumpla y consulta el régimen contractual queda igual de perdido.

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Qué es la acción de cumplimiento.

Es el mecanismo judicial que permite a cualquier persona exigir que una autoridad cumpla lo que una ley o un acto administrativo le ordena hacer. Su fundamento está en el primer inciso del artículo 87 de la Constitución:

«Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.»

La ley 393 de 1997 la desarrolla y fija su procedimiento, y el artículo 146 del CPACA la incluye entre los medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El supuesto que la justifica ocurre con frecuencia: se expide una norma o un acto administrativo y la entidad que debe ejecutarlo simplemente no lo hace. Sin esta acción, la norma quedaría en el papel.

Qué se puede exigir con ella.

El objeto de la acción es el cumplimiento de un deber que ya existe y que está contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo. Por ejemplo, puede exigirse:

• Que una entidad cumpla una obligación concreta que le impone una ley.
• Que se cumpla un decreto, una resolución o cualquier otro acto administrativo de contenido obligacional.
• Que se ejecute un acto administrativo que reconoció una situación y que la entidad no ha materializado.

Lo que no puede pedirse por esta vía es que se cree un deber que no existe, ni que se interprete una norma en determinado sentido. El deber debe ser claro, expreso y exigible.

De acuerdo con nuestro criterio, ese es el filtro que más demandas hace fracasar: la acción no sirve para discutir cómo debe entenderse una norma, sino para exigir el cumplimiento de un mandato que no admite discusión.

Tampoco tiene fines indemnizatorios. El artículo 24 de la ley 393 de 1997 aclara que los perjuicios derivados del incumplimiento se reclaman por las acciones pertinentes, como la reparación directa, y que ejercer la acción de cumplimiento no revive los términos para esas acciones.

Cuándo no procede.

El artículo 9 de la ley 393 de 1997 establece los límites de la acción. Conviene conocerlos antes de demandar.

Cuando el derecho puede protegerse por tutela.

El inciso primero dispone que la acción no procede para proteger derechos que puedan garantizarse mediante la tutela, pero en ese caso el juez no la rechaza sin más: le da a la solicitud el trámite de la acción de tutela. Así se evita que el ciudadano pierda la protección por haber escogido mal el mecanismo.

Cuando existe otro instrumento judicial.

El inciso segundo agrega que tampoco procede cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento del acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.

La Corte Constitucional declaró inexequible, en la sentencia C-193 de 1998, la expresión «la norma o» de ese inciso. En consecuencia, esta causal de improcedencia se predica del cumplimiento de actos administrativos y no del cumplimiento de leyes.

Cuando se persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos.

Es la limitación más discutida. El parágrafo del mismo artículo 9 dispone:

«La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.»

La Corte Constitucional declaró exequible esta regla en la sentencia C-157 de 1998. En la práctica, la jurisprudencia la ha entendido en el sentido de que el juez no puede ordenar, por esta vía, que se decrete o se incluya un gasto en el presupuesto, lo que explica que muchas obligaciones legales de contenido económico no logren hacerse efectivas mediante la acción de cumplimiento.

El requisito previo: constituir la renuencia.

Es el paso que no puede saltarse y el que más demandas hace rechazar de plano. Antes de acudir al juez hay que reclamarle a la autoridad. Así lo exige el artículo 8 de la ley 393 de 1997:

«Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.»

La renuencia se configura, entonces, de dos formas: cuando la autoridad responde ratificándose en su incumplimiento o cuando guarda silencio durante diez días. Si no se aporta la prueba de la renuencia, el juez rechaza la demanda de plano, según el artículo 12 de la misma ley.

La norma prevé una sola excepción:

«Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.»

De acuerdo con nuestro criterio, el reclamo previo debe hacerse por escrito, radicado y con constancia de recibo, citando expresamente la norma o el acto cuyo cumplimiento se exige. Es el documento que después se anexa a la demanda, y sin él la acción no prospera.

Quién puede presentarla y contra quién se dirige.

Según el artículo 4 de la ley 393 de 1997, cualquier persona puede ejercer la acción de cumplimiento, sin demostrar un interés directo. La norma menciona además, en especial, a los servidores públicos, como el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los contralores, y a las organizaciones sociales y no gubernamentales.

No se exige abogado. Incluso, según el parágrafo del artículo 10, la solicitud puede presentarse verbalmente cuando el solicitante no sepa leer ni escribir, sea menor de edad o se encuentre en situación de extrema urgencia.

La acción se dirige contra la autoridad a la que corresponde cumplir la norma, según el artículo 5. También procede contra particulares que actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero solo para el cumplimiento de esas funciones, conforme al artículo 6. En ese caso puede dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle el cumplimiento.

Si la demanda se dirige contra una autoridad que no es la obligada, esta debe informarlo al juez, y el juez debe notificar a la autoridad que sí tiene la competencia para cumplir.

Ante qué juez se presenta.

La competencia se reparte entre juzgados y tribunales administrativos según el orden de la autoridad demandada, conforme a las reglas modificadas por la ley 2080 de 2021:

Por el territorio, la competencia corresponde al juez del domicilio del accionante, según el numeral 10 del artículo 156 del CPACA, lo que facilita el acceso a quien demanda.

Qué debe contener la demanda.

Según el artículo 10 de la ley 393 de 1997, la solicitud debe contener:

1. El nombre, la identificación y el lugar de residencia de quien presenta la acción.
2. La determinación de la norma con fuerza material de ley o del acto administrativo incumplido; si es un acto administrativo, debe adjuntarse copia.
3. La narración de los hechos que constituyen el incumplimiento.
4. La determinación de la autoridad o del particular incumplido.
5. La prueba de la renuencia, salvo la excepción del perjuicio irremediable.
6. La solicitud de pruebas y la enunciación de las que se pretenden hacer valer.
7. La manifestación, bajo juramento, de no haber presentado otra solicitud por los mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad.

El quinto requisito es el que decide la admisión y el que más se descuida. Si falta cualquiera de los otros, el juez concede dos días para corregir la demanda.

Trámite y fallo.

La acción de cumplimiento tiene trámite preferente: el juez la sustancia con prelación sobre cualquier otro asunto, salvo la tutela, y sus términos son perentorios e improrrogables. Sus etapas son las siguientes:

1. Admisión. El juez decide sobre la admisión dentro de los tres días siguientes a la presentación (arts. 12 y 13).
2. Notificación y defensa. El demandado es notificado personalmente y tiene tres días para hacerse parte y pedir o aportar pruebas (art. 13).
3. El juez debe decidir dentro de los veinte días siguientes a la admisión (art. 13).

Si durante el proceso la autoridad cumple el deber, el trámite termina anticipadamente, según el artículo 19. Y si la acción busca el cumplimiento de un acto administrativo cuya suspensión provisional fue decretada en un proceso de nulidad, el trámite se suspende hasta que se decida ese proceso, conforme al artículo 18.

El fallo que accede a la demanda ordena a la autoridad renuente cumplir el deber omitido en un plazo que no puede exceder de diez días hábiles desde su ejecutoria, salvo que el juez justifique uno mayor, según el artículo 21 de la ley 393 de 1997.

No caduca.

La acción de cumplimiento puede ejercerse en cualquier tiempo, según el artículo 7 de la ley 393 de 1997. Mientras el deber siga sin cumplirse, la acción sigue disponible.

La misma norma precisa los efectos de la sentencia: hace tránsito a cosa juzgada cuando el deber se agota con un solo acto, pero si el deber puede exigirse ante varias autoridades o en distintos momentos, la acción puede volver a intentarse, aunque no por los mismos hechos ya decididos frente a la misma autoridad.

La impugnación del fallo y el desacato.

Contra la sentencia procede la impugnación, según el artículo 26 de la ley 393 de 1997. Estas son sus reglas:

• Quién puede impugnar. El solicitante, la autoridad renuente o el representante de la entidad a la que pertenece, y el Defensor del Pueblo.
• En qué término. Dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia.
• En qué efecto. En el suspensivo, salvo que la suspensión del cumplimiento genere un perjuicio irremediable al demandante, caso en el cual el fallo debe cumplirse de todos modos.

El superior debe decidir dentro de los diez días siguientes a la recepción del expediente. Las demás providencias del trámite no tienen recursos, salvo el auto que niega pruebas, que admite reposición.

Si la autoridad no cumple el fallo, el juez se dirige a su superior para que lo haga cumplir, puede adelantar el incidente de desacato contra el responsable y su superior, y conserva la competencia hasta que cese el incumplimiento, según los artículos 25 y 29 de la ley 393 de 1997.

Cómo se compara con otras acciones constitucionales.

Escoger mal el mecanismo es la causa más frecuente de rechazo. Esta tabla ubica la acción de cumplimiento frente a la tutela y la acción popular:

La regla práctica es que la acción de cumplimiento es residual: si el asunto puede resolverse por tutela, el juez le dará ese trámite. Las características de la acción popular están en su artículo propio.

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