Firmeza, ejecutoria y pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos

Un acto administrativo solo puede hacerse cumplir cuando queda en firme, es decir, cuando ya no admite discusión en sede administrativa; desde ese momento está ejecutoriado y la entidad puede ejecutarlo por sí misma. Las reglas de la firmeza están en el artículo 87 del CPACA (ley 1437 de 2011), y las de su ejecución y pérdida de fuerza ejecutoria, en los artículos 88 a 92 del mismo código. ¿Cuándo queda en firme un acto, qué significa que esté ejecutoriado y en qué casos deja de ser obligatorio?

Qué significa que un acto esté en firme y ejecutoriado.

Un acto está en firme cuando contra él ya no procede ningún recurso en sede administrativa, porque la ley no lo permite, porque los recursos se resolvieron o porque el interesado dejó vencer el plazo para interponerlos.

En el lenguaje del CPACA, el acto en firme queda ejecutoriado, y por eso en la práctica se habla indistintamente de firmeza y de ejecutoria. Cuando se dice que un acto «causó ejecutoria», se quiere decir exactamente eso: que quedó en firme y ya puede cumplirse.

La importancia práctica es doble: la firmeza marca el momento a partir del cual la entidad puede exigir el cumplimiento del acto y, en muchos casos, el momento desde el cual corren otros plazos, como el de cobro o el de pérdida de ejecutoriedad.

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Cuándo queda en firme un acto administrativo.

El artículo 87 del CPACA fija cinco momentos, según lo que haya ocurrido con los recursos:

«Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.»

Como se puede observar, la firmeza siempre se produce el día siguiente a un hecho determinado. Por eso, para saber desde cuándo un acto puede ejecutarse, primero hay que establecer si procedían recursos y qué pasó con ellos.

Ejemplo de cómputo.

Supongamos que una resolución que impone una multa se notifica personalmente el viernes 13 de marzo de 2026 y que contra ella procede el recurso de reposición, que debe interponerse dentro de los diez días hábiles siguientes, según el artículo 76 del CPACA.

El conteo empieza el lunes 16 de marzo. Descontando el sábado, el domingo y el lunes festivo 23 de marzo, el décimo día hábil es el lunes 30 de marzo de 2026. Si el sancionado no interpone el recurso, la resolución queda en firme el martes 31 de marzo de 2026, conforme al numeral 3 del artículo 87.

Si, en cambio, interpone el recurso a tiempo, la resolución no queda en firme hasta el día siguiente a la notificación de la decisión que lo resuelva, según el numeral 2.

La constancia de ejecutoria.

La constancia de ejecutoria es la certificación en la que la entidad hace constar la fecha en que el acto quedó en firme. Es necesaria, por ejemplo, para iniciar el cobro coactivo de una multa, pues el artículo 99 del CPACA exige que el acto que impone una obligación de pagar dinero esté ejecutoriado para prestar mérito ejecutivo.

El interesado puede pedirla mediante un derecho de petición. De acuerdo con nuestro criterio, conviene solicitarla antes de demandar o de plantear la pérdida de ejecutoriedad, porque de esa fecha dependen los plazos que se discuten.

Presunción de legalidad y fuerza ejecutoria.

La firmeza tiene tanto peso porque el acto en firme se presume legal y la entidad puede ejecutarlo sin acudir a un juez. Son dos atributos distintos que conviene explicar por separado.

Presunción de legalidad.

El artículo 88 del CPACA establece la presunción de legalidad de los actos administrativos:

«Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.»

Esto significa que el acto obliga aunque el afectado considere que es ilegal. La única forma de desvirtuar esa presunción es obtener su nulidad o, mientras tanto, la suspensión provisional de sus efectos.

Carácter ejecutorio.

El artículo 89 del CPACA le permite a la entidad ejecutar el acto por sus propios medios:

«Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.»

Por eso, una vez en firme la resolución que ordena demoler una construcción o que impone una multa, la entidad no necesita demandar al particular para hacerla cumplir: puede ejecutarla directamente o iniciar el cobro coactivo.

Ejecutividad y ejecutoriedad.

La doctrina distingue dos atributos dentro de lo que el CPACA llama fuerza ejecutoria:

• Es la obligatoriedad del acto en firme, que se deriva de su presunción de legalidad: obliga a la administración y a los particulares.
• Es la facultad de la administración de ejecutar el acto por sí misma, sin intervención judicial.

De acuerdo con nuestro criterio, la distinción ayuda a entender qué se pierde cuando opera alguna de las causales del artículo 91: el acto deja de ser obligatorio y, como consecuencia, tampoco puede ejecutarse.

Pérdida de fuerza ejecutoria.

La pérdida de fuerza ejecutoria es el fenómeno por el cual un acto que existe y no ha sido anulado deja de ser obligatorio y no puede ejecutarse. Las causales son taxativas y están en el artículo 91 del CPACA:

«Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:»

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia.

Veamos cada causal y su alcance práctico.

Suspensión provisional de los efectos.

Si el acto se demanda y el juez decreta la suspensión provisional como medida cautelar, el acto no puede ejecutarse mientras dure la medida, conforme a los artículos 229 y siguientes del CPACA. Si luego el juez levanta la medida y no anula el acto, este recupera su fuerza ejecutoria.

Desaparición de los fundamentos: el decaimiento.

A esta causal la doctrina y la jurisprudencia la llaman decaimiento del acto administrativo. Se presenta cuando desaparece la razón jurídica o fáctica que sostenía la decisión: la norma en que se fundó es derogada, anulada o declarada inexequible, o deja de existir la situación de hecho que la justificaba.

Supongamos que una entidad expidió una resolución con base en un decreto que luego el Consejo de Estado anula. Al desaparecer el fundamento de derecho, la resolución decae y no puede seguir ejecutándose.

De acuerdo con nuestro criterio, el decaimiento opera hacia el futuro: no borra los efectos que el acto produjo mientras estuvo vigente, sino que impide seguir ejecutándolo. Es la diferencia principal con la nulidad, que por regla general sí afecta el acto desde su origen.

Inactividad de la administración durante cinco años.

Si pasan cinco años desde la firmeza sin que la entidad realice los actos que le corresponden para ejecutar la decisión, el acto pierde su fuerza ejecutoria. La norma sanciona la inactividad de la administración y le da seguridad jurídica al particular.

Supongamos que una resolución que ordena al propietario retirar un aviso quedó en firme el 10 de febrero de 2020 y la alcaldía nunca adelantó ninguna actuación para hacerla cumplir. Desde el 11 de febrero de 2025, el propietario puede alegar que la resolución perdió fuerza ejecutoria.

Cuando la obligación es de pagar una suma de dinero, además deben revisarse las reglas de prescripción de la acción de cobro coactivo propias de cada materia, que son una figura distinta y pueden tener su propio término.

Cumplimiento de la condición resolutoria.

Algunos actos se expiden sujetos a una condición cuyo cumplimiento extingue sus efectos. Por ejemplo, un permiso concedido «hasta que se entregue la obra». Cumplida la condición, el acto deja de ser obligatorio.

Pérdida de vigencia.

Un acto pierde vigencia cuando es derogado o modificado por otro, cuando vence el plazo por el que se expidió o cuando ya cumplió la finalidad para la que fue dictado. Al igual que en el decaimiento, deja de producir efectos hacia el futuro pero conserva los que alcanzó a producir.

Cómo se alega la pérdida de fuerza ejecutoria.

Si la entidad intenta ejecutar un acto que ya perdió su fuerza ejecutoria, el afectado puede oponerse mediante la excepción de pérdida de ejecutoriedad del artículo 92 del CPACA:

«Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince (15) días. El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional.»

El trámite es sencillo. La excepción se presenta por escrito ante la misma entidad que pretende ejecutar el acto, indicando la causal y aportando las pruebas, por ejemplo la constancia de ejecutoria y la ausencia de actuaciones durante cinco años.

La entidad debe resolver en quince días. Contra su decisión no hay recursos administrativos, pero si niega la excepción, el afectado puede demandarla mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Modelo de escrito de excepción.

A modo de guía, este es un modelo básico que el interesado puede adaptar a su caso:

Guarde la constancia de radicación, porque desde esa fecha corren los quince días que tiene la entidad para decidir.

Diferencia con la nulidad y la revocatoria directa.

La pérdida de fuerza ejecutoria suele confundirse con otras dos figuras que también dejan sin efectos un acto. Sus diferencias son las siguientes:

Así las cosas, un acto puede perder fuerza ejecutoria sin haber sido anulado ni revocado. Las causales y límites de la tercera figura están en el artículo sobre la revocatoria directa de los actos administrativos.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

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