En este artículo 26 secciones
- Qué es la acción de simple nulidad.
- Contra qué actos procede.
- Diferencia con la nulidad y restablecimiento del derecho.
- Requisitos para demandar.
- Ante qué juez se presenta.
- Trámite y efectos de la sentencia.
- Preguntas frecuentes.
- ¿Qué es la acción de nulidad simple?
- ¿La nulidad simple tiene caducidad?
- ¿Se puede demandar un acto particular por nulidad simple?
- ¿Qué pasa si demando por nulidad simple pero lo que busco es recuperar un derecho?
- ¿Se necesita abogado para la acción de nulidad simple?
- ¿Hay que agotar recursos o conciliar antes de demandar la nulidad simple?
- ¿Qué es la teoría de los móviles y las finalidades?
- ¿Cuál es la diferencia entre nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho?
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La acción de simple nulidad, o medio de control de nulidad, permite a cualquier persona pedirle al juez administrativo que retire del ordenamiento un acto administrativo ilegal, sin reclamar ningún beneficio propio. La regula el artículo 137 del CPACA (ley 1437 de 2011): procede contra actos de carácter general y solo excepcionalmente contra actos particulares, no exige requisitos previos y puede ejercerse en cualquier tiempo. ¿Quién puede presentarla, contra qué actos procede y en qué se diferencia de la nulidad y restablecimiento del derecho?
Qué es la acción de simple nulidad.
Es el mecanismo judicial para defender la legalidad en abstracto. Quien la ejerce no pide que le devuelvan un derecho ni que lo indemnicen: pide que un acto contrario al ordenamiento deje de existir, en beneficio de todos.
Por eso se dice que es una acción pública: la puede ejercer cualquier persona, sin demostrar que el acto la afecta. Así lo dispone el inciso primero del artículo 137 del CPACA:
«Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.»
Supongamos que un concejo municipal expide un acuerdo que regula el uso del espacio público sin tener competencia para ello. Cualquier habitante del municipio, e incluso alguien que no viva allí, puede demandar su nulidad, porque lo que se protege es el orden jurídico y no un interés particular.
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Contra qué actos procede.
La regla general es que la simple nulidad se dirige contra actos generales. La excepción, contra actos particulares, está limitada a los casos que la misma norma enumera.
Actos administrativos de carácter general.
Son los que no van dirigidos a una persona determinada: decretos reglamentarios, resoluciones que fijan reglas para un sector, acuerdos municipales u ordenanzas departamentales.
El mismo artículo 137 agrega que también puede pedirse la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Una circular que imparte instrucciones obligatorias o un registro que certifica una situación jurídica pueden, entonces, demandarse por esta vía.
Actos de carácter particular: los casos excepcionales.
El inciso tercero del artículo 137 del CPACA fija los casos en que la simple nulidad procede contra actos particulares:
«Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.»
Veamos el alcance de cada supuesto con un ejemplo:
- Sin restablecimiento automático. Un ciudadano demanda la licencia otorgada a un tercero, sin que la nulidad le reporte un beneficio directo a él ni a nadie en particular.
- Recuperación de bienes de uso público. Se demanda la resolución que adjudicó a un particular una zona que en realidad es un parque público.
- Efectos nocivos graves. Se demanda un permiso ambiental particular cuya ejecución amenaza gravemente un ecosistema.
- Autorización legal expresa. Casos en que una ley especial permite demandar actos particulares por esta vía.
El límite de fondo está en el parágrafo de la norma: si de la demanda se desprende que lo que se persigue es el restablecimiento automático de un derecho, se tramita como nulidad y restablecimiento del derecho, con sus requisitos y su término de caducidad.
La teoría de los móviles y las finalidades.
Esta regulación es la consagración legal de una línea jurisprudencial del Consejo de Estado conocida como la teoría de los móviles y las finalidades. Según ella, lo que determina la acción procedente no es el tipo de acto, sino el propósito de quien demanda y el efecto que tendría la sentencia.
La razón es evitar un fraude: si la simple nulidad no caduca, alguien podría usarla para demandar un acto particular que lo perjudicó mucho tiempo después de vencido el término de la nulidad y restablecimiento, y obtener así un beneficio que ya no podía reclamar.
La Corte Constitucional ya había fijado este criterio en la sentencia C-426 de 2002 frente al antiguo Código Contencioso Administrativo, y en la sentencia C-259 de 2015 declaró exequible el artículo 137 del CPACA, que recoge esas reglas.
Diferencia con la nulidad y restablecimiento del derecho.
Las dos acciones buscan anular un acto por las mismas causales, y por eso se confunden. Lo que las distingue es el propósito del demandante y, en consecuencia, sus requisitos:
| Aspecto | Simple nulidad (art. 137) | Nulidad y restablecimiento (art. 138) |
|---|---|---|
| Qué se busca | Retirar un acto ilegal del ordenamiento. | Anular el acto y restablecer un derecho propio o reparar el daño. |
| Quién demanda | Cualquier persona. | Quien se crea lesionado en un derecho subjetivo. |
| Actos | Generales y, excepcionalmente, particulares. | Particulares, y generales que lesionen directamente al demandante. |
| Término | En cualquier tiempo. | Cuatro meses, por regla general. |
| Requisitos previos | Ninguno. | Recursos obligatorios y conciliación, si el asunto es conciliable. |
| Abogado | Puede actuarse por sí mismo. | Se requiere abogado. |
En la práctica, la pregunta decisiva es si la sentencia le devolvería algo al demandante. Si la respuesta es sí, el camino es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque en la demanda solo se pida la nulidad.
La simple nulidad tampoco debe confundirse con la nulidad por inconstitucionalidad, que solo pueden ejercer los ciudadanos contra ciertos decretos del Gobierno Nacional que violan directamente la Constitución.
Requisitos para demandar.
La simple nulidad es el medio de control con menos exigencias previas del CPACA. Sus reglas principales son las siguientes.
Legitimación: toda persona.
Puede presentarla cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, sin demostrar interés. El artículo 137 permite hacerlo «por sí, o por medio de representante», de modo que no es indispensable acudir por conducto de abogado.
No tiene caducidad.
La demanda puede presentarse en cualquier tiempo, conforme al literal a) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA. No importa cuántos años hayan pasado desde la expedición del acto, siempre que este siga produciendo efectos o sea útil pronunciarse sobre su legalidad.
Esa ausencia de caducidad es precisamente la razón por la que la ley restringe la simple nulidad contra actos particulares que generan restablecimiento, como vimos atrás.
No exige requisitos de procedibilidad.
No hay que agotar recursos contra el acto ni intentar la conciliación extrajudicial, porque el artículo 161 del CPACA solo exige esos requisitos para otros medios de control. Además, contra los actos de carácter general no proceden recursos en sede administrativa.
Contenido de la demanda.
La demanda debe cumplir los requisitos del artículo 162 del CPACA. Lo más importante es identificar con precisión el acto demandado, señalar las normas violadas y explicar el concepto de la violación, es decir, por qué el acto incurre en una o varias causales de nulidad.
Esas causales son las mismas para la simple nulidad y para la nulidad y restablecimiento, y las desarrollamos en detalle en el artículo sobre las causales de nulidad del acto administrativo.
Si el demandante no actúa por medio de abogado, debe aportar la copia del acto con la constancia de su publicación, cuando se trate de un acto general, e indicar el lugar y el canal digital donde recibirá notificaciones.
Ante qué juez se presenta.
La competencia depende de la autoridad que expidió el acto, según las reglas modificadas por la ley 2080 de 2021:
| Autoridad que expidió el acto | Juez competente |
|---|---|
| Autoridades del orden nacional | Consejo de Estado, en única instancia (art. 149, num. 1). |
| Autoridades del orden departamental | Tribunal administrativo, en primera instancia (art. 152, num. 1). |
| Autoridades distritales y municipales en materia de impuestos, tasas y contribuciones | Tribunal administrativo, en primera instancia (art. 152, num. 1). |
| Demás autoridades distritales y municipales | Juzgado administrativo, en primera instancia (art. 155, num. 1). |
Por el territorio, conoce el juez del lugar donde se expidió el acto, conforme al numeral 1 del artículo 156 del CPACA. Los actos de certificación o registro del orden nacional los conocen los tribunales administrativos.
Trámite y efectos de la sentencia.
La simple nulidad se tramita por el procedimiento ordinario del CPACA, pero tiene algunas reglas propias que conviene conocer.
Intervención de terceros.
Cualquier persona puede pedir que se le tenga como coadyuvante del demandante o del demandado, desde la admisión de la demanda y hasta la audiencia inicial, según el artículo 223 del CPACA. Además, antes del vencimiento del término para reformar la demanda, cualquier persona puede formular nuevos cargos o pedir que la nulidad se extienda a otras disposiciones del mismo acto.
Suspensión provisional.
Mientras se tramita el proceso, puede pedirse la suspensión provisional de los efectos del acto. El inciso primero del artículo 231 del CPACA señala su requisito:
«Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.»
No se requiere caución para pedir la suspensión provisional de un acto administrativo, según el artículo 232 del CPACA. Mientras la medida esté vigente, el acto no puede ejecutarse.
Efectos de la sentencia.
La sentencia que declara la nulidad tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, es decir, frente a todos, conforme al artículo 189 del CPACA. El acto desaparece del ordenamiento y, por regla general, se entiende que nunca existió.
Sin embargo, de acuerdo con nuestro criterio, la anulación de un acto general no deshace automáticamente las situaciones particulares que ya se consolidaron con base en él; esas situaciones solo se afectan si los actos particulares se demandaron a tiempo o si la ley dispone otra cosa.
Por último, la entidad no puede volver a expedir un acto que reproduzca en esencia el anulado, salvo que hayan desaparecido los fundamentos de la anulación, según el artículo 237 del CPACA.
Preguntas frecuentes.
A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.
¿Qué es la acción de nulidad simple?
Es el medio de control con el que cualquier persona pide al juez que anule un acto administrativo ilegal, sin reclamar un beneficio propio. Está en el artículo 137 del CPACA.
¿La nulidad simple tiene caducidad?
No. Puede presentarse en cualquier tiempo, según el literal a) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA.
¿Se puede demandar un acto particular por nulidad simple?
Sí, pero solo en los casos excepcionales del artículo 137: cuando la nulidad no genera restablecimiento automático de un derecho, cuando se busca recuperar bienes de uso público, cuando el acto afecta gravemente el orden público, político, económico, social o ecológico, o cuando la ley lo permite.
¿Qué pasa si demando por nulidad simple pero lo que busco es recuperar un derecho?
El juez tramitará la demanda como nulidad y restablecimiento del derecho, según el parágrafo del artículo 137. Si ya venció el término de cuatro meses, la demanda será rechazada por caducidad.
¿Se necesita abogado para la acción de nulidad simple?
No es indispensable. El artículo 137 permite solicitarla por sí mismo o por medio de representante.
¿Hay que agotar recursos o conciliar antes de demandar la nulidad simple?
No. La simple nulidad no exige requisitos de procedibilidad, y contra los actos generales no proceden recursos administrativos.
¿Qué es la teoría de los móviles y las finalidades?
Es la tesis del Consejo de Estado según la cual la acción procedente depende del propósito del demandante y del efecto de la sentencia, y no solo del tipo de acto. Hoy está recogida en el artículo 137 del CPACA.
¿Cuál es la diferencia entre nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho?
La simple nulidad protege la legalidad, la puede ejercer cualquier persona y no caduca. La nulidad y restablecimiento protege un derecho propio, exige recursos y conciliación y debe presentarse, por regla general, dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto.
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La acción pública de simple nulidad se motiva por un imperativo legal que busca recomponer y subsanar los resquebrajamientos del orden jurídico prestablecido y aceptado por la comunidad universal.
Gracias por el aporte.
Gracias por sus aportes a la comunidad jurídica y no jurídica. Todo se reduce a defender nuestros derechos, ya sean de naturaleza privada o de naturaleza pública, cuando las autoridades desbordan sus atribuciones y sus decisiones requieren un control por parte de las autoridades judiciales.
Gracias por su comentario.