Control jurisdiccional de los actos administrativos y medios de control del CPACA

Los actos administrativos se presumen legales, pero esa presunción no es absoluta: la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede anularlos, suspenderlos o dejar de aplicarlos cuando contrarían la Constitución o la ley. Ese control se ejerce por vía de acción, mediante los medios de control de los artículos 135 a 148 del CPACA (ley 1437 de 2011), y por vía de excepción, según el artículo 148 del mismo código. ¿En qué consiste cada forma de control y qué medio de control corresponde a cada situación?

Qué es el control jurisdiccional de los actos administrativos.

Es la facultad de los jueces de revisar si las decisiones de la administración se ajustan al ordenamiento jurídico. Es una garantía del Estado de derecho: la administración no puede actuar por fuera de la ley sin que un juez pueda corregirla.

En Colombia ese control corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, integrada por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos.

Frente a la administración, el control jurisdiccional se suma a otras formas de revisión que no son judiciales, como los recursos administrativos y la revocatoria directa, en las que es la propia entidad la que revisa su decisión.

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La presunción de legalidad de los actos administrativos.

El punto de partida es la presunción de legalidad que consagra el artículo 88 del CPACA:

«Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.»

Esto significa que el acto obliga desde que queda en firme, aunque el afectado considere que es ilegal. Quien pretenda lo contrario debe acudir al juez y demostrarlo. Mientras tanto, la entidad puede ejecutarlo.

La presunción solo cae por dos caminos judiciales: la declaratoria de nulidad o la suspensión provisional de sus efectos. Las reglas sobre la obligatoriedad del acto en firme están en el artículo sobre la firmeza y ejecutoria de los actos administrativos.

Control por vía de acción: los medios de control.

La forma principal de control es la vía de acción: una persona, o una entidad, demanda el acto o la actuación de la administración para que el juez decida sobre su legalidad o sobre la responsabilidad del Estado.

El CPACA abandonó la expresión «acciones» del antiguo código y habla de «medios de control», para resaltar que lo que existe es un único derecho de acción que se ejerce con distintas pretensiones. Están regulados en el título III de la segunda parte del CPACA.

Los medios de control del CPACA.

El siguiente cuadro resume los medios de control, qué persiguen y su término general:

Como se puede observar, la escogencia del medio de control no es un formalismo: de ella dependen el término para demandar, los requisitos previos y lo que el juez puede ordenar. Escoger mal es una de las causas más frecuentes de rechazo por caducidad.

Cómo escoger el medio de control.

Una forma práctica de orientarse es preguntarse qué causó el problema y qué se quiere obtener:

• Si el problema es un acto administrativo general y se quiere defender la legalidad, procede la simple nulidad.
• Si el problema es un acto que lesionó un derecho propio, procede la nulidad y restablecimiento del derecho.
• Si el problema es un decreto del Gobierno que viola directamente la Constitución, procede la nulidad por inconstitucionalidad.
• Si el daño proviene de un hecho, una omisión o una operación administrativa, procede la reparación directa.
• Si el conflicto nace de un contrato estatal, proceden las controversias contractuales.
• Si se amenaza un derecho colectivo, procede la acción popular; si ya se causó un daño a un grupo, la acción de grupo.
• Si una autoridad no cumple una ley o un acto, procede la acción de cumplimiento.

Las causales que permiten anular un acto son las mismas para la simple nulidad y la nulidad y restablecimiento, y se explican en el artículo sobre las causales de nulidad del acto administrativo.

La suspensión provisional.

Mientras se tramita el proceso de nulidad, el juez puede suspender provisionalmente los efectos del acto. La figura tiene rango constitucional, pues el artículo 238 de la Constitución faculta a la jurisdicción para suspender los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

Esos requisitos están en el artículo 231 del CPACA: la violación debe surgir de la confrontación del acto con las normas invocadas o de las pruebas aportadas. Suspendido el acto, no puede ejecutarse hasta que se decida el proceso o se levante la medida.

Control por vía de excepción.

La segunda forma de control no busca anular el acto, sino dejar de aplicarlo en un caso concreto. La regula el artículo 148 del CPACA:

«En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.»

De la norma se desprenden sus rasgos esenciales:

• Opera dentro de un proceso ya iniciado. No se presenta una demanda para pedir la inaplicación; se plantea dentro de un proceso que tiene otro objeto.
• Puede decretarse de oficio o a petición de parte. El juez no necesita que alguien se lo pida.
• Tiene efectos solo entre las partes. El acto no desaparece: sigue vigente y obliga en los demás casos.
• Procede por violación de la Constitución o de la ley. No solo por inconstitucionalidad, sino también por ilegalidad.

Supongamos que en un proceso de reparación directa la entidad se defiende invocando una resolución interna que limita su responsabilidad en contra de lo que dispone la ley. El juez puede inaplicar esa resolución en ese proceso, sin anularla, y decidir el caso conforme a la ley.

Esta figura se relaciona con la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4 de la Constitución, según el cual, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma, se aplican las disposiciones constitucionales. La diferencia es que el artículo 148 extiende la inaplicación a los casos de ilegalidad del acto.

Diferencias entre el control por vía de acción y por vía de excepción.

Las dos formas de control persiguen proteger la legalidad, pero con alcances distintos:

De acuerdo con nuestro criterio, la vía de excepción no reemplaza a la de acción: quien quiere que un acto deje de producir efectos para todos, o recuperar un derecho lesionado, debe demandarlo dentro del término del medio de control correspondiente.

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