Acción de nulidad y restablecimiento del derecho: requisitos, caducidad y demanda

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la herramienta con la que una persona perjudicada por un acto administrativo le pide al juez que lo anule y que le devuelva el derecho afectado o le repare el daño. Está regulada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, ley 1437 de 2011) y, por regla general, debe ejercerse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto, después de agotar los recursos obligatorios y la conciliación extrajudicial. ¿Contra qué actos procede, cómo se cuentan los cuatro meses y qué hay que hacer antes de demandar?

Qué es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Las entidades públicas toman a diario decisiones que afectan a las personas: imponen multas, niegan pensiones, liquidan impuestos, retiran a un empleado del servicio o sancionan a un conductor. Esas decisiones se expresan en actos administrativos.

Cuando el afectado considera que el acto es ilegal y que le quitó o le desconoció un derecho, puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con dos propósitos a la vez: que el juez declare nulo el acto y que le restablezca el derecho, lo que puede incluir la reparación del daño.

El Código Contencioso Administrativo anterior hablaba de «acciones»; el CPACA habla de «medios de control». En la práctica ambas expresiones designan lo mismo, y por eso se sigue usando el nombre tradicional. Así lo define el inciso primero del artículo 138 del CPACA:

«Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.»

De la norma se desprenden tres pretensiones que suelen presentarse juntas en la misma demanda:

• La nulidad del acto. Que el juez lo declare inválido y lo saque del ordenamiento jurídico.
• El restablecimiento del derecho. Que las cosas vuelvan al estado anterior: por ejemplo, el reintegro al cargo, la devolución de una multa pagada o el reconocimiento de la pensión negada.
• La reparación del daño. Que se indemnicen los perjuicios que el acto causó.

El requisito de fondo es que exista un derecho subjetivo, es decir, un derecho propio de quien demanda, reconocido por una norma y lesionado por el acto. Si no hay ese interés directo, el camino no es este medio de control sino la simple nulidad.

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Contra qué actos procede.

Procede principalmente contra actos administrativos de carácter particular, pero también contra actos de carácter general cuando estos lesionan de forma directa el derecho de una persona. Veamos cada caso.

Actos administrativos de carácter particular.

Son los que tienen nombre propio y afectan a una persona determinada: la resolución de la Dian que impone una sanción a un contribuyente, la de la UGPP que liquida aportes a un independiente, la que declara contraventor a un conductor o la que niega el reconocimiento de una pensión.

Pueden ser expresos, cuando la entidad decide por escrito, o presuntos, cuando la ley entiende producida una decisión por la falta de respuesta de la administración, como ocurre con el silencio administrativo negativo.

Actos administrativos de carácter general.

Los actos generales no van dirigidos a una persona en particular, como un decreto o una resolución que fija reglas para todo un sector. Aun así, pueden lesionar directamente a alguien, y el inciso segundo del artículo 138 del CPACA permite en ese caso pedir el restablecimiento:

«Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.»

Supongamos que una alcaldía expide un decreto que elimina un beneficio para cierto grupo de comerciantes y luego una resolución particular aplica ese decreto a un comerciante. El comerciante puede demandar el decreto y la resolución, y los cuatro meses se cuentan desde la notificación de la resolución, que es el acto de ejecución.

Actos que no se pueden demandar.

Solo son demandables los actos definitivos, esto es, los que deciden el fondo del asunto o impiden continuar la actuación, según el artículo 43 del CPACA. Los actos de trámite, como un requerimiento o un auto que decreta pruebas, no se demandan por separado, como explicamos en el artículo sobre el acto definitivo en materia administrativa.

Por la misma razón, la respuesta a un derecho de petición que se limita a reiterar una decisión anterior no es un acto nuevo ni un «acto intermedio», y no abre un plazo distinto para demandar.

Causales de nulidad.

El artículo 138 remite a las causales del inciso segundo del artículo 137 del CPACA, que son las mismas de la simple nulidad. Un acto es nulo cuando fue expedido:

• Con infracción de las normas en que debía fundarse.
• Sin competencia.
• En forma irregular.
• Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.
• Mediante falsa motivación.
• Con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió.

No basta con enunciar la causal: la demanda debe explicar por qué se configura, lo que el CPACA llama el concepto de la violación. Cada causal tiene exigencias propias, que desarrollamos en el artículo sobre las causales de nulidad del acto administrativo.

Diferencia con la simple nulidad.

Las dos acciones buscan anular un acto, y por eso se confunden. La diferencia está en lo que se pide, en quién puede pedirlo y en el plazo para hacerlo:

En consecuencia, si de la anulación del acto se deriva un beneficio directo para quien demanda, el camino es la nulidad y restablecimiento, con su término de cuatro meses, aunque en la demanda solo se pida la nulidad. Los detalles de la otra figura están en el artículo sobre la acción pública de simple nulidad.

Requisitos previos para demandar.

El artículo 161 del CPACA exige dos requisitos de procedibilidad antes de presentar la demanda. Son acumulativos: cumplir uno no exime del otro.

Haber interpuesto los recursos obligatorios.

Contra el acto particular deben haberse ejercido, y decidido, los recursos que la ley hace obligatorios. Así lo dispone el numeral 2 del artículo 161 del CPACA:

«Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.»

El recurso obligatorio es el de apelación cuando procede; la reposición es facultativa, según el artículo 76 del CPACA. Si el acto lo expidió un ministro, un alcalde, un gobernador o el representante legal de una entidad descentralizada, no hay apelación, y se puede demandar sin más recursos. Es lo que el antiguo código llamaba agotar la vía gubernativa.

La norma trae dos alivios: si la entidad guardó silencio frente a la primera petición, se puede demandar directamente el acto presunto, y si no dio la oportunidad de recurrir, por ejemplo porque notificó sin indicar los recursos, el requisito no es exigible. El régimen completo está en el artículo sobre los recursos que proceden contra los actos administrativos.

Agotar la conciliación extrajudicial.

El segundo requisito es intentar un acuerdo con la entidad ante la Procuraduría. Lo exige el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por el artículo 34 de la ley 2080 de 2021:

«Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.»

Hoy el trámite se rige por la ley 2220 de 2022, o Estatuto de Conciliación, que derogó la ley 640 de 2001. Su artículo 93 señala los casos en que la conciliación es facultativa, es decir, en los que se puede demandar sin haberla intentado:

• Los procesos ejecutivos distintos de los regulados en la ley 1551 de 2012.
• Los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial.
• El medio de control de repetición.
• Cuando quien demanda es una entidad pública, salvo que la conciliación sea obligatoria por tratarse de un conflicto entre entidades públicas.

Fuera de esos casos, la conciliación es obligatoria siempre que el asunto sea conciliable. Si no lo es, la Procuraduría expide una constancia que habilita la demanda. La solicitud de conciliación suspende el término para demandar, como explicamos en el artículo sobre la conciliación extrajudicial y la caducidad.

Término para demandar: la caducidad de cuatro meses.

La demanda debe presentarse dentro de los cuatro meses que fija el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA:

«Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.»

Ese plazo es de caducidad, no de prescripción. La diferencia importa: la caducidad no se interrumpe, corre contra todos y el juez la declara de oficio. Vencidos los cuatro meses, el derecho puede seguir existiendo, pero ya no hay forma de demandar el acto.

Cómo se cuentan los cuatro meses.

Los plazos de meses se cuentan según el calendario, y si el último día es inhábil se extienden hasta el primer día hábil siguiente, conforme al artículo 62 de la ley 4 de 1913. Cuando se interpusieron recursos, el término corre desde la notificación del acto que resolvió el último recurso obligatorio.

Ejemplo: supongamos que la resolución que resolvió la apelación se notificó el viernes 17 de abril de 2026. El conteo empieza el sábado 18 de abril y los cuatro meses se cumplen el lunes 17 de agosto de 2026. Como ese lunes es festivo, el plazo se extiende hasta el martes 18 de agosto de 2026.

Si durante ese tiempo se radicó la solicitud de conciliación, el conteo se detiene mientras dura el trámite y se reanuda donde quedó, sin volver a empezar.

Actos que se pueden demandar en cualquier tiempo.

El numeral 1 del artículo 164 del CPACA exceptúa de la caducidad varios supuestos. Los más frecuentes en este medio de control son:

• Actos que reconocen o niegan prestaciones periódicas, como una pensión, con la advertencia de que no se pueden recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
• Actos producto del silencio administrativo, es decir, las decisiones presuntas que surgen cuando la entidad no responde.

La razón de la primera excepción es que la prestación periódica se causa mes a mes, de modo que la lesión se renueva mientras la entidad no la reconozca; en la segunda, que no puede premiarse a la administración que incumplió su deber de responder.

Qué no revive el término.

Pedir la revocatoria directa no suspende ni revive la caducidad, según el artículo 96 del CPACA. Tampoco lo hacen un derecho de petición posterior ni la corrección de errores formales del acto. Quien deja correr los cuatro meses confiando en esas vías suele quedarse sin acción.

Qué debe contener la demanda.

Los requisitos están en el artículo 162 del CPACA, que la ley 2080 de 2021 complementó para el proceso digital. La demanda debe incluir:

• La designación de las partes y de sus representantes.
• Lo que se pretende, con precisión y claridad. Si el acto fue objeto de recursos, se entienden demandados también los actos que los resolvieron, según el artículo 163.
• Los hechos y omisiones que fundamentan las pretensiones, determinados, clasificados y numerados.
• Los fundamentos de derecho: las normas violadas y el concepto de su violación.
• La petición de pruebas y los documentos que estén en poder del demandante.
• La estimación razonada de la cuantía, que no puede omitirse aunque solo se pida la nulidad, conforme al artículo 157.
• El lugar, la dirección y el canal digital para notificaciones.
• La prueba de que la demanda y sus anexos se enviaron por medio electrónico al demandado al momento de presentarla.

A la demanda se anexan, según el artículo 166, la copia del acto acusado con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, el poder, las pruebas y la constancia de la conciliación extrajudicial cuando esta fuera obligatoria.

Ante qué juez se presenta.

La competencia depende de la cuantía, de la materia y del territorio. La regla general, tras la reforma de la ley 2080 de 2021, es la siguiente:

Por el territorio, el artículo 156 permite demandar en el lugar donde se expidió el acto o en el domicilio del demandante, siempre que la entidad tenga sede allí. En asuntos laborales rige el último lugar donde se prestaron los servicios y, en los pensionales, el domicilio del demandante con la misma condición.

Se requiere abogado.

A diferencia de un derecho de petición o de un recurso administrativo, la demanda debe presentarse por conducto de abogado inscrito, según el artículo 160 del CPACA. El afectado no puede actuar en nombre propio en este proceso.

Qué pasa si se demanda sin cumplir los requisitos.

Los defectos formales de la demanda dan lugar a su inadmisión, con diez días para corregirlos; si no se corrigen, se rechaza, conforme a los artículos 169 y 170 del CPACA. La caducidad, en cambio, produce el rechazo sin posibilidad de corrección, como explicamos en el artículo sobre el rechazo de la demanda.

Si la falta de un requisito de procedibilidad, como la conciliación, pasa inadvertida al admitir la demanda, el juez debe declarar la terminación del proceso antes de la audiencia inicial, según el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021.

De acuerdo con nuestro criterio, lo prudente es agotar la conciliación antes de radicar. Si se omitió y la demanda aún no se ha notificado, conviene retirarla, adelantar la conciliación y volver a presentarla, siempre que la caducidad no haya vencido, porque la solicitud de conciliación solo suspende un término que todavía está corriendo.

Casos frecuentes.

Estas son las situaciones que más consultan nuestros lectores y la forma en que se aplican las reglas anteriores:

Multas y sanciones de tránsito. Los cuatro meses se cuentan desde la notificación de la resolución que declaró contraventor al conductor o, si se interpusieron recursos, desde la notificación del acto que los resolvió. Un derecho de petición o una solicitud de revocatoria posteriores no reabren el plazo. Si la notificación fue indebida, por ejemplo por no enviarse a la dirección registrada en el RUNT, ese vicio puede alegarse como desconocimiento del derecho de defensa.

Actos de la Dian. Contra las liquidaciones y sanciones tributarias el recurso obligatorio es el recurso de reconsideración, salvo que proceda el principio per saltum. Los asuntos tributarios no son conciliables, de modo que la conciliación no es un requisito para demandar.

Actos que niegan una pensión. Se pueden demandar en cualquier tiempo, porque se refieren a prestaciones periódicas. Lo que sí puede perderse, por prescripción, son las mesadas más antiguas.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

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