Causales de nulidad de un acto administrativo

Un acto administrativo se presume legal, pero esa presunción cae cuando el juez comprueba que fue expedido con alguno de los vicios que enumera el inciso segundo del artículo 137 del CPACA (ley 1437 de 2011): infracción de las normas en que debía fundarse, falta de competencia, expedición irregular, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, falsa motivación o desviación de poder. Son las mismas causales para la simple nulidad y para la nulidad y restablecimiento del derecho. ¿En qué consiste cada una y cómo se prueba ante el juez?

Qué son las causales de nulidad.

Los actos administrativos gozan de presunción de legalidad: se tienen por ajustados al ordenamiento mientras un juez no diga lo contrario. Las causales de nulidad son los vicios concretos que permiten desvirtuar esa presunción y obtener que el acto sea retirado del mundo jurídico.

Por eso quien demanda no puede limitarse a decir que el acto es injusto o que no está de acuerdo con él. Debe encuadrar el defecto en una o varias causales y explicar por qué se configura, lo que el CPACA llama el concepto de la violación.

El inciso segundo del artículo 137 del CPACA las enumera así:

«Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.»

El artículo 138 del CPACA remite a estas mismas causales para la nulidad y restablecimiento del derecho. La lista es taxativa: fuera de ella no hay otros motivos para anular un acto administrativo, aunque varias causales pueden concurrir en un mismo caso.

Las seis causales de nulidad.

La doctrina suele dividirlas en causales de fondo, que tocan el contenido o la finalidad del acto, y causales de forma o de procedimiento, que tocan la manera en que fue expedido. Veamos cada una.

Infracción de las normas en que debía fundarse.

Es la causal más amplia y la más invocada. Se presenta cuando el contenido del acto contradice la Constitución, la ley o el reglamento al que debía sujetarse, que son las normas superiores de las que toma su validez.

La jurisprudencia del Consejo de Estado distingue tres formas de infracción:

• Falta de aplicación. La entidad deja de aplicar la norma que regulaba el caso.
• Aplicación indebida. Aplica una norma que no correspondía a los hechos del caso.
• Interpretación errónea. Aplica la norma correcta, pero le da un sentido que no tiene.

Ejemplo: una alcaldía niega una licencia exigiendo un requisito que la norma aplicable no contempla. La resolución infringe la norma en que debía fundarse, porque impone una carga que la ley no autoriza.

Falta de competencia.

Un acto es nulo por falta de competencia cuando lo expide una autoridad que no tenía la facultad legal para hacerlo. En el derecho público las autoridades solo pueden hacer lo que la Constitución y la ley les permiten expresamente.

La incompetencia puede ser de varias clases:

• Por la materia. La autoridad decide un asunto que corresponde a otra, como un alcalde que resuelve un tema atribuido al concejo.
• Por el territorio. Actúa por fuera de su jurisdicción.
• Por el tiempo. Actúa cuando ya perdió la competencia, por ejemplo después de vencido el plazo legal para decidir, o antes de adquirirla.

La falta de competencia es un vicio grave, porque afecta la raíz misma de la autoridad para decidir, y el juez puede advertirla con el solo cotejo del acto y de las normas que asignan la función.

Expedición en forma irregular.

Esta causal se refiere al procedimiento y a la forma del acto: omitir un trámite obligatorio, no pedir un concepto previo exigido por la ley, no publicar un proyecto de reglamento que debía someterse a comentarios o expedir el acto sin las formalidades requeridas.

También suele encuadrarse aquí la falta de motivación, porque el artículo 42 del CPACA exige que la decisión sea motivada. Un acto que no expresa las razones de la decisión impide al afectado conocerlas y controvertirlas.

No cualquier irregularidad anula el acto. De acuerdo con la jurisprudencia, el vicio debe ser sustancial, es decir, que haya podido cambiar el sentido de la decisión o afectar las garantías del interesado; las simples inconsistencias formales, como un error de digitación, se corrigen sin necesidad de anular el acto.

Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.

Es la expresión en sede administrativa del debido proceso que garantiza el artículo 29 de la Constitución. Se presenta cuando la entidad decide sin darle al interesado la oportunidad de ser oído, de pedir y controvertir pruebas o de presentar descargos y recursos.

Son ejemplos típicos imponer una sanción sin formular cargos previos, no notificar al afectado la apertura de la actuación o negarle sin razón la práctica de una prueba determinante.

Una indebida notificación puede encuadrarse en esta causal cuando impide al interesado defenderse. Cuando solo afecta la oportunidad para recurrir, sus efectos se analizan también frente a la firmeza del acto, como explicamos en el artículo sobre la notificación de los actos administrativos.

Falsa motivación.

Hay falsa motivación cuando las razones que expone el acto no corresponden a la realidad: los hechos invocados no existieron, fueron apreciados de manera equivocada o no se probaron, o la entidad calificó jurídicamente los hechos de forma errónea.

Supongamos que una entidad declara el incumplimiento de un contratista afirmando que no entregó una obra que, según las actas, sí fue recibida. El acto está falsamente motivado, porque el hecho que lo sustenta no es cierto.

La carga de la prueba corresponde a quien alega la falsa motivación: debe demostrar la discrepancia entre lo que dice el acto y lo que realmente ocurrió, normalmente con las pruebas del expediente administrativo.

Desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió.

Conocida también como desviación de poder, se presenta cuando la autoridad, aunque es competente y cumple las formas, usa su facultad para un fin distinto del que la ley le asignó: favorecer o perjudicar a alguien, tomar represalias o satisfacer un interés personal o político.

Es la causal más difícil de probar, porque exige demostrar la intención real detrás de una decisión que en apariencia es legal. Suele acreditarse con indicios: la secuencia de los hechos, las comunicaciones internas o la falta de una razón de servicio que explique la decisión.

Ejemplo: un funcionario traslada a un empleado a otra ciudad invocando necesidades del servicio, pero se prueba que la verdadera razón fue castigarlo por haber presentado una queja. La facultad de traslado existía, pero se usó con un fin distinto del que la justifica.

Cómo se invocan las causales en la demanda.

El numeral 4 del artículo 162 del CPACA exige que la demanda indique las normas violadas y explique el concepto de su violación. Una demanda bien construida debería:

1. Identificar con precisión el acto demandado y, si hubo recursos, los actos que los resolvieron.
2. Señalar las normas superiores que se consideran infringidas.
3. Encuadrar el vicio en una o varias de las causales del artículo 137.
4. Explicar, para cada cargo, por qué el acto incurre en la causal y cómo se prueba.

La exigencia no es un formalismo: el juez administrativo, por regla general, solo estudia los cargos formulados en la demanda. Un vicio real que no se alegó puede quedar sin examinar, salvo en la nulidad por inconstitucionalidad, donde el Consejo de Estado no está limitado a los cargos.

Si además se pide la suspensión provisional del acto, la violación debe surgir de la confrontación del acto con las normas invocadas o de las pruebas aportadas, conforme al artículo 231 del CPACA.

Qué medio de control usar según lo que se busca.

Las causales son las mismas, pero el medio de control depende de lo que se pretenda:

Los detalles de cada vía están en los artículos sobre la acción de simple nulidad, la nulidad y restablecimiento del derecho y la nulidad por inconstitucionalidad.

Efectos de la nulidad sobre los actos posteriores.

Anulado un acto, surge la pregunta de qué pasa con las decisiones que se tomaron con base en él. La respuesta depende de la clase de acto y de la situación de cada caso.

Cuando se anula un acto general, los actos particulares que lo aplicaron no desaparecen automáticamente, pero pierden su fundamento jurídico y, en consecuencia, su fuerza ejecutoria hacia el futuro, figura conocida como decaimiento, que explicamos en el artículo sobre la firmeza y pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.

De acuerdo con nuestro criterio, las situaciones particulares que ya se consolidaron, porque el afectado no demandó a tiempo el acto que lo perjudicó, no se reabren por la sola anulación posterior del acto general. Por eso quien fue afectado debe demandar su propio acto dentro del término, sin esperar el resultado de un proceso ajeno.

En Colombia no existe la nulidad de pleno derecho.

Muchas consultas mencionan la «nulidad de pleno derecho» o la anulabilidad de los actos administrativos. Esas categorías existen en otros ordenamientos, como el español o el peruano, que distinguen entre actos nulos automáticamente y actos simplemente anulables.

En Colombia no hay esa distinción: ningún acto administrativo pierde su validez por sí solo. Mientras un juez no lo anule, se presume legal y obliga, aunque tenga un vicio evidente; lo que sí puede ocurrir es que la propia administración lo revoque o que pierda fuerza ejecutoria por las causales legales.

Diferencia entre nulidad y revocatoria directa.

La nulidad la declara un juez por las causales del artículo 137. La revocatoria directa, en cambio, la decide la propia administración, por las causales del artículo 93 del CPACA: oposición manifiesta a la Constitución o a la ley, inconformidad con el interés público o social, o agravio injustificado a una persona.

Ambas pueden coincidir en los hechos, porque un acto manifiestamente ilegal puede ser revocado por la entidad o anulado por el juez. Pero la revocatoria no suspende ni revive el término para demandar, de modo que no conviene esperar su resultado si el plazo de caducidad está corriendo.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.