Recursos contra los actos administrativos: reposición, apelación y queja

Todo acto administrativo definitivo puede ser discutido ante la misma administración antes de acudir al juez, y el artículo 74 del CPACA (ley 1437 de 2011) dispone para ello tres recursos: reposición, apelación y queja. Se interponen, por regla general, dentro de los diez días siguientes a la notificación, deben sustentarse y suspenden la ejecución del acto mientras se resuelven. ¿Cuáles proceden en cada caso, cómo se presentan, qué actos no admiten recursos y qué pasa si no se interponen a tiempo?

Qué son los recursos administrativos.

Los recursos administrativos son los mecanismos con los que una persona afectada por una decisión de la administración le pide a la misma entidad, o a su superior, que la revise antes de que quede en firme. Se les llama también recursos en sede administrativa, para distinguirlos de los recursos judiciales.

Su finalidad es doble: le dan al ciudadano una oportunidad de defensa rápida y sin costo, y le permiten a la entidad corregir sus propios errores sin que el asunto llegue a un juez.

Están regulados en los artículos 74 a 82 del CPACA, el código que desde el 2 de julio de 2012 rige el procedimiento administrativo y el proceso contencioso administrativo, reformado por la ley 2080 de 2021.

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Recursos administrativos antes que judiciales.

Para demandar un acto particular mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es necesario haber usado antes los recursos que la ley hace obligatorios. Es lo que el antiguo código llamaba agotar la vía gubernativa. Así lo exige el numeral 2 del artículo 161 del CPACA:

«Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.»

La norma trae dos alivios: si la entidad guardó silencio frente a la primera petición, se puede demandar directamente el acto presunto, y si no dio la oportunidad de recurrir, por ejemplo porque notificó sin indicar los recursos procedentes, el requisito no se exige.

Cuáles son los recursos y contra qué actos proceden.

El artículo 74 del CPACA establece los tres recursos que proceden por regla general:

«Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. (…) 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.»

Los recursos proceden contra los actos definitivos, que según el artículo 43 del CPACA son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación, como explicamos en el artículo sobre el acto definitivo en materia administrativa. La expresión «por regla general» advierte que hay actos sin recursos y procedimientos especiales con reglas propias.

Recurso de reposición.

Se interpone ante el mismo funcionario que expidió la decisión, para que la aclare, modifique, adicione o revoque. Es facultativo: el inciso final del artículo 76 del CPACA dispone que los recursos de reposición y de queja no son obligatorios.

En consecuencia, no interponer la reposición no impide demandar. De acuerdo con nuestro criterio, conviene usarla cuando el error de la entidad es evidente o aritmético, porque es la vía más rápida para corregirlo.

Recurso de apelación.

Se interpone para que el inmediato superior administrativo o funcional revise la decisión. Cuando procede, es obligatorio para poder demandar, según el inciso tercero del artículo 76 del CPACA:

«El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción.»

La apelación puede presentarse sola o en subsidio de la reposición. La fórmula del recurso de reposición y en subsidio el de apelación, con su modelo de escrito, la desarrollamos en un artículo propio.

No en todos los casos hay apelación, porque a veces no existe un superior ante quien interponerla. El mismo artículo 74 la excluye en estos eventos:

«No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.»

La Corte Constitucional declaró exequible esta regla en la sentencia C-248 de 2013. En la práctica, si el acto lo expidió un alcalde, un gobernador, un superintendente o el gerente de una entidad descentralizada, solo procede la reposición, que es facultativa, y se puede demandar sin más recursos.

Recurso de queja.

Procede cuando se rechaza el recurso de apelación, para que el superior determine si ese rechazo estuvo bien o mal decidido. El artículo 74 regula su trámite:

«El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.»

Nótese que el término es de cinco días y no de diez, y que al escrito debe anexarse copia de la decisión que negó la apelación. La queja no discute el fondo del asunto, sino solo si la apelación debía concederse.

Los tres recursos en un cuadro comparativo.

El siguiente cuadro resume lo esencial de cada recurso:

Como se puede observar, el único recurso cuya omisión impide demandar es la apelación, cuando procede. Por eso es el que merece más cuidado.

Contra qué actos no proceden recursos.

No todo acto de la administración es recurrible. El artículo 75 del CPACA lo dispone sin rodeos:

«No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.»

Veamos qué significa cada categoría, porque de allí salen la mayoría de recursos que las entidades rechazan:

Actos de carácter general. Son los que no van dirigidos a una persona determinada, como un decreto reglamentario o un acuerdo municipal. No admiten recursos, pero pueden demandarse en cualquier tiempo mediante la acción de simple nulidad.

Actos de trámite y preparatorios. Impulsan la actuación sin decidir el fondo, como el auto que decreta pruebas o el pliego de cargos. Frente al pliego de cargos, el artículo 47 del CPACA señala expresamente que no procede recurso. El interesado se defiende al discutir el acto definitivo que los recoge.

Actos de ejecución. Solo materializan una decisión anterior ya en firme. Lo que debió recurrirse fue el acto que sirve de título.

Además, el CPACA excluye expresamente el recurso contra la decisión que resuelve una solicitud de revocatoria directa, contra el acto que decide la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, que sí puede demandarse, y contra las decisiones de simple trámite del procedimiento sancionatorio fiscal.

Oportunidad para interponer los recursos.

El inciso primero del artículo 76 del CPACA fija el momento y la forma de presentación:

«Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.»

El término general es de diez días, pero su punto de partida cambia según la forma en que se notificó el acto.

Desde cuándo se cuentan los diez días.

Las reglas dependen de la forma de notificación:

• Notificación personal. El recurso puede presentarse en la misma diligencia o dentro de los diez días siguientes.
• Notificación por aviso. Según el artículo 69 del CPACA, se entiende surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso; desde ahí corren los diez días.
• Publicación. Los diez días se cuentan desde el vencimiento del término de publicación.
• Notificación en estrados. Los términos corren desde el día siguiente a la notificación hecha en audiencia.
• Actos presuntos. Frente al acto que surge del silencio administrativo no hay término, salvo que ya se haya acudido al juez.

Los diez días son hábiles, porque el artículo 62 de la ley 4 de 1913 excluye de los plazos de días los feriados y de vacante.

Ejemplo: supongamos que una resolución se notifica personalmente el martes 4 de agosto de 2026. El conteo empieza el miércoles 5 y, descontando fines de semana y el festivo del viernes 7 de agosto, el décimo día hábil es el jueves 20 de agosto de 2026, pues el lunes 17 también es festivo.

Qué hacer si la entidad no quiere recibir el recurso.

El inciso segundo del artículo 76 previó ese escenario:

«Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.»

De modo que no hay que perder el término discutiendo en ventanilla: se radica ante la procuraduría regional o la personería, que ordenará recibirlo y tramitarlo.

Requisitos del escrito.

El artículo 77 del CPACA señala los requisitos del recurso:

«Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos. Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos: 1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido. 2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad. 3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer. 4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.»

Del texto se desprenden varias reglas prácticas:

• No se necesita abogado. El interesado puede actuar en nombre propio; solo si actúa por apoderado, este debe ser abogado.
• Puede presentarse por medios electrónicos y sin presentación personal cuando el recurrente ya fue reconocido en la actuación.
• Hay que sustentar. Decir que no se está de acuerdo no es sustentar; la ley exige motivos concretos.
• No hay que pagar para recurrir. El inciso final del artículo 77 dispone que el recurrente no está obligado a pagar la suma que el acto le exige, aunque puede pagar lo que reconoce deber.

Este último punto es importante en multas y sanciones: la entidad no puede condicionar el trámite del recurso al pago previo del valor discutido.

Rechazo del recurso.

El artículo 78 del CPACA ordena rechazar el recurso que no cumpla los requisitos de los numerales 1, 2 y 4 del artículo 77, y contra el rechazo de la apelación procede la queja. No aportar pruebas, que es el numeral 3, no es causal de rechazo.

Sobre la falta de dirección, la Corte Constitucional precisó en la sentencia C-146 de 2015 el alcance de la norma:

«Declarar EXEQUIBLE la expresión demandada del artículo 78 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido que, en los casos en los que la administración haya conocido previamente el nombre y la dirección del recurrente, no podrá rechazar el recurso.»

En consecuencia, si la entidad ya tenía los datos del recurrente porque lo notificó del acto, no puede rechazar el recurso alegando que no los anotó. Prevalece el derecho sustancial sobre la formalidad.

Trámite y decisión de los recursos.

El artículo 79 del CPACA abre con una regla de gran importancia práctica:

«Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo. Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.»

Que el recurso se tramite en el efecto suspensivo significa que, mientras no se resuelva, el acto no puede ejecutarse: la multa no se cobra y la sanción no se aplica.

Si se decretan pruebas, el término para practicarlas no puede superar treinta días. Vencido, la entidad debe dictar una decisión motivada que resuelva todas las peticiones planteadas, según el artículo 80. Y el artículo 81 permite desistir de los recursos en cualquier tiempo.

De acuerdo con nuestro criterio, desistir de la apelación cuando es obligatoria equivale a no agotar el requisito de procedibilidad, de modo que la demanda posterior quedaría expuesta a rechazo.

Término para resolver y silencio administrativo negativo.

Si la entidad no resuelve el recurso en dos meses, opera el silencio negativo, según el artículo 86 del CPACA:

«Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.»

Configurado el silencio administrativo negativo, el interesado puede demandar el acto sin esperar indefinidamente. La entidad sigue obligada a resolver mientras no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, y la no resolución oportuna es falta disciplinaria. La Corte Constitucional declaró inexequible la calificación de esa falta como «gravísima» en la sentencia C-721 de 2015.

Recursos en procedimientos especiales.

Algunos procedimientos tienen reglas propias que desplazan las generales. Estos son los más frecuentes.

Procedimiento administrativo sancionatorio.

En el procedimiento sancionatorio de los artículos 47 y siguientes del CPACA, los recursos no se rigen por el término de dos meses del artículo 86, sino por el especial del artículo 52:

«Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.»

La consecuencia es más favorable que el silencio negativo: si la entidad no resuelve el recurso en un año, se entiende fallado a favor del recurrente y la sanción decae. Por eso la fecha de radicación debe quedar acreditada.

Procedimiento sancionatorio fiscal y actuaciones contractuales.

La ley 2080 de 2021 adicionó el artículo 49A al CPACA para los procesos sancionatorios fiscales de la Contraloría, con términos más cortos:

• Cinco días para interponer y sustentar la reposición y la apelación.
• Quince días para resolver la reposición.
• Tres meses para decidir la apelación; si no se decide, se entiende fallada a favor del recurrente.
• Cinco días para interponer y sustentar la queja.

Además, el parágrafo 1 del artículo 47 del CPACA, también modificado por la ley 2080 de 2021, dispone que las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluidos sus recursos, se rigen por las normas especiales de contratación estatal.

Actos de la Dian.

Contra los actos tributarios de la Dian no proceden estos recursos, sino por regla general el recurso de reconsideración del artículo 720 del Estatuto Tributario, con su propio término y trámite.

Efecto de los recursos sobre la firmeza del acto.

Los recursos determinan el momento en que el acto queda en firme y, por lo tanto, cuándo puede ejecutarse. Mientras un recurso esté pendiente, el acto no está en firme; resuelto el último recurso, queda ejecutoriado desde el día siguiente a la notificación de la decisión, según el artículo 87 del CPACA. Las reglas completas están en el artículo sobre la firmeza y ejecutoria de los actos administrativos.

Además, la notificación del acto que resuelve la apelación marca el inicio del término de caducidad para demandar. Por eso interponer el recurso no es un trámite decorativo: define cuándo se puede ejecutar el acto y hasta cuándo se puede demandar.

Recursos, revocatoria directa y corrección de errores.

Tres figuras que se confunden con frecuencia y cuyo mal manejo hace perder derechos:

Revocatoria directa. No es un recurso ni lo reemplaza. La decide la propia entidad por causales específicas, no procede por la causal de oposición a la ley si ya se interpusieron recursos, y no suspende ni revive el término para demandar, como explicamos en el artículo sobre la revocatoria directa de los actos administrativos.

Corrección de errores formales. Cuando el problema es un error aritmético, de digitación o de transcripción, no hace falta recurso: el artículo 45 del CPACA permite corregirlo en cualquier tiempo, sin cambiar el sentido de la decisión ni revivir los términos para demandar.

Recursos judiciales. Los recursos de este artículo se dirigen contra actos de la administración. Los recursos contra decisiones de jueces se rigen por el Código General del Proceso y por la segunda parte del CPACA, como el recurso de apelación en lo contencioso administrativo.

Errores frecuentes que hacen perder el recurso.

En la práctica, la mayoría de los recursos se pierden por razones que nada tienen que ver con el fondo del asunto:

1. Presentarlo después de los diez días hábiles, o de los cinco en el caso de la queja.
2. No sustentarlo con motivos concretos de inconformidad.
3. Interponer solo reposición cuando también procedía la apelación.
4. Recurrir un acto de trámite o de carácter general.
5. Pedir la revocatoria directa creyendo que sustituye al recurso y suspende la caducidad.
6. Pagar la suma exigida creyendo que es condición para que se tramite el recurso.
7. Desistir de la apelación obligatoria y quedarse sin la posibilidad de demandar.

Revisar esta lista antes de radicar el escrito toma pocos minutos y evita perder el derecho de fondo por una razón formal.

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