Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo

Los actos administrativos, así como adquieren ejecutoriedad, también pueden perder su ejecutoriedad en los casos señalados por la ley, concretamente en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). ¿Cuándo ocurre y qué consecuencias tiene?

Qué es la fuerza ejecutoria de un acto administrativo.

Para hablar de la pérdida de ejecutoriedad de un acto administrativo, es necesario referirse a la fuerza ejecutoria del mismo.

La fuerza ejecutoria de un acto administrativo no es más que la facultad que tiene la administración para que se dé el cumplimiento de este una vez se encuentre en firme; es decir, se encuentra en cabeza de la administración darle la efectividad al acto ejecutándolo.

El carácter ejecutorio de los actos administrativos se encuentra consagrado en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, el cual señala lo siguiente:

«Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional.»

Solo puede haber carácter ejecutorio del acto administrativo cuando este se encuentre en firme, no antes.

Mientras un acto administrativo no haya sido anulado por la jurisdicción contenciosa administrativa, sigue teniendo fuerza ejecutoria; por ende, es obligatorio y la autoridad administrativa lo puede hacer cumplir.

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Principio de ejecutoriedad y ejecutividad del acto administrativo.

El acto administrativo en firme goza del llamado privilegio de la decisión ejecutoria, que le permite a la administración imponer y ejecutar sus decisiones sin necesidad de acudir previamente a un juez. La doctrina distingue dentro de ese privilegio dos atributos:

Ejecutividad.

Es la obligatoriedad del acto. En virtud de la presunción de legalidad del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, el acto en firme se presume válido y produce sus efectos, de modo que obliga a la administración y a los administrados.

Ejecutoriedad.

Es la facultad de la administración de ejecutar el acto por sus propios medios, de oficio, sin intervención judicial, tal como lo recoge el artículo 89 ya citado.

De acuerdo con nuestro criterio, aunque el CPACA emplea la expresión «fuerza ejecutoria» de manera amplia para referirse a la obligatoriedad del acto en firme, esa distinción ayuda a entender qué se pierde cuando opera alguna de las causales del artículo 91: el acto deja de ser obligatorio y, por lo mismo, no puede ejecutarse.

Qué es la pérdida de ejecutoriedad.

La pérdida de ejecutoriedad es el fenómeno jurídico que hace imposible ejecutar un acto administrativo, convirtiéndolo en letra muerta.

Por ejemplo, si el acto administrativo impone una sanción a un administrado, al perder ejecutoriedad el acto que impone la sanción, esta no se puede ejecutar.

El Estado gobierna mediante actos administrativos, y lo que dispongan estos no se puede llevar a cabo cuando pierden ejecutoriedad.

Causales para que un acto administrativo pierda ejecutoriedad.

Las causales de pérdida de ejecutoriedad están señaladas de forma taxativa en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011:

Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

1. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
2. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
3. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
4. Cuando pierdan vigencia.

Veamos brevemente cada causal:

Suspensión provisional de los efectos.

Aunque el acto no se haya anulado aún, si se demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa y el juez decreta la suspensión provisional de sus efectos, el acto no puede ejecutarse mientras dure esa medida.

Desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho.

Cuando desaparecen las razones fácticas o jurídicas que dieron origen al acto, este pierde su sustento. Esta causal se conoce doctrinalmente como decaimiento del acto administrativo y la desarrollamos más adelante.

Inactividad de la administración por cinco años.

Si transcurren cinco años desde la firmeza del acto sin que la autoridad haya realizado lo que le corresponde para ejecutarlo, este pierde ejecutoriedad por su propia inactividad.

Cumplimiento de la condición resolutoria.

Cuando el acto está sometido a una condición resolutoria y esta se cumple, el acto pierde obligatoriedad porque se extingue el supuesto al que estaba condicionado.

Pérdida de vigencia.

Cuando el acto pierde vigencia deja de producir efectos hacia el futuro. Esta causal también se explica más adelante.

Al ocurrir cualquiera de esas circunstancias, el acto administrativo pierde obligatoriedad, es decir, que ya no se pueden producir los efectos derivados de su contenido.

El decaimiento del acto administrativo.

El decaimiento es el nombre que la doctrina y la jurisprudencia le dan a la causal del numeral 2 del artículo 91, esto es, la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto administrativo.

Se presenta, por ejemplo, cuando la norma que servía de fundamento a un acto administrativo es derogada o declarada inexequible o nula, o cuando desaparece la situación fáctica que justificaba la decisión. En esos casos, el acto queda sin piso y no puede seguir ejecutándose.

Supongamos que una entidad expide un acto con base en un decreto que posteriormente el Consejo de Estado anula. Al desaparecer el fundamento de derecho, el acto administrativo decae y pierde su fuerza ejecutoria hacia el futuro.

De acuerdo con nuestro criterio, es importante precisar que el decaimiento no borra los efectos que el acto ya produjo mientras estuvo vigente; simplemente impide seguir ejecutándolo, pues opera hacia el futuro y no de manera retroactiva.

El Consejo de Estado ha reiterado en su jurisprudencia que el decaimiento corresponde precisamente a la causal de desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho del acto, y que sus efectos operan hacia el futuro.

Cuándo pierde vigencia un acto administrativo.

La pérdida de vigencia es la causal del numeral 5 del artículo 91. Un acto administrativo pierde vigencia, entre otros casos, cuando:

• Es derogado o modificado por otro acto de igual o superior jerarquía.
• Se cumple el plazo o término por el que fue expedido, tratándose de actos de vigencia temporal.
• Se agota su objeto, es decir, cuando ya cumplió la finalidad para la que fue dictado.

En estos eventos el acto deja de producir efectos hacia el futuro, de modo que no puede ser ejecutado, aunque, al igual que en el decaimiento, conserva los efectos que alcanzó a producir mientras estuvo vigente.

La pérdida de ejecutoriedad no es lo mismo que la nulidad ni la revocatoria.

Conviene no confundir tres figuras distintas:

• Pérdida de ejecutoriedad. El acto sigue existiendo, pero pierde obligatoriedad y no puede ejecutarse. Sus efectos son, por regla general, hacia el futuro.
• Nulidad. La declara la jurisdicción de lo contencioso administrativo por ilegalidad del acto y, por regla general, tiene efectos retroactivos, como si el acto nunca hubiera existido.
• Revocatoria directa. Es la decisión de la propia administración de dejar sin efectos su acto, en los casos y con los requisitos del artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, un acto puede perder ejecutoriedad sin haber sido anulado ni revocado.

Excepción de pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos.

Cuando la administración trata de ejecutar su acto, el administrado interesado o afectado puede presentar su oposición alegando que dicho acto ha perdido ejecutoriedad, en cuyo caso a la administración le corresponde suspender la ejecución y resolver la oposición fundada en la pérdida de fuerza ejecutoria.

Al respecto, señala el artículo 92 de la Ley 1437 de 2011:

«Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince (15) días. El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional.»

Si la respuesta de la entidad es negativa, es la jurisdicción contenciosa administrativa la encargada de determinar si el acto mediante el cual se desconoce la pérdida de ejecutoriedad de otro acto administrativo es legal o si hay lugar a declarar su nulidad, lo cual implica que la administración no podrá ejecutar el acto que pretendía.

Preguntas frecuentes.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

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