Revocatoria directa de los actos administrativos: causales, término y modelo

La revocatoria directa es la facultad que tiene la propia administración de dejar sin efectos sus actos, de oficio o a petición de parte, sin necesidad de acudir a un juez. La regula el artículo 93 y siguientes del CPACA (ley 1437 de 2011), que fija tres causales, exige resolver la solicitud en dos meses y advierte que pedirla no revive el término para demandar. ¿Cuándo procede, hasta cuándo puede pedirse, qué efectos tiene y qué pasa con los actos que reconocen derechos?

Qué es la revocatoria directa.

Es el mecanismo que permite a una entidad retirar del ordenamiento un acto administrativo que ella misma expidió. Se llama directa porque la decide la misma autoridad, o su superior, y no un juez.

Sin esta figura, un acto ilegal o injusto solo podría eliminarse mediante una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La revocatoria le permite a la administración corregir sus errores de manera más rápida y económica.

No es un recurso ni reemplaza a los recursos. Los recursos contra los actos administrativos se interponen antes de que el acto quede en firme; la revocatoria puede pedirse después, dentro de los límites que veremos.

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Causales de revocatoria directa.

El artículo 93 del CPACA fija las causales y señala quién puede revocar:

«Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.»

Veamos el alcance de cada una:

• Oposición manifiesta a la Constitución o a la ley. La ilegalidad debe ser evidente, perceptible con la simple confrontación del acto y la norma, no el resultado de una discusión interpretativa compleja.
• Inconformidad con el interés público o social. El acto puede ser legal, pero resulta inconveniente o contrario al interés general.
• Agravio injustificado a una persona. El acto causa a alguien un perjuicio que no tiene razón de ser, aunque no sea manifiestamente ilegal.

Nótese que la norma dice «deberán»: si la entidad advierte que se configura alguna causal, está obligada a revocar, siempre que se cumplan los demás requisitos.

Hasta cuándo se puede pedir la revocatoria directa.

La oportunidad es distinta según quién tome la iniciativa: el interesado o la propia administración.

A solicitud de parte.

El interesado puede pedirla mientras no haya caducado el término para demandar el acto. Así se desprende del artículo 94 del CPACA:

«La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.»

De la norma se desprenden dos límites. El primero: quien interpuso los recursos contra el acto no puede pedir la revocatoria por la causal de oposición a la Constitución o a la ley, aunque sí por las otras dos. El segundo: vencido el término de caducidad para demandar, que en la nulidad y restablecimiento es de cuatro meses, la revocatoria a solicitud de parte ya no procede.

De oficio o durante un proceso judicial.

La administración puede revocar incluso cuando el acto ya fue demandado, según el inciso primero del artículo 95 del CPACA:

«La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda.»

Esto no significa que el interesado pueda pedirla en esa etapa, sino que la entidad puede revocar el acto por su propia iniciativa hasta la notificación del auto admisorio.

Después de esa notificación, la entidad aún tiene una salida: la oferta de revocatoria. Según el parágrafo del mismo artículo 95, hasta antes de la sentencia de segunda instancia y con aprobación de su comité de conciliación, puede ofrecer revocar el acto e indicar cómo restablecerá el derecho o reparará los perjuicios. Si el juez la encuentra ajustada a derecho y el demandante la acepta, el proceso termina mediante un auto que presta mérito ejecutivo.

Término para resolver la solicitud.

El inciso segundo del artículo 95 del CPACA fija el plazo y cierra la puerta a los recursos:

«Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.»

La entidad tiene dos meses para decidir y contra su decisión no hay recursos. Si la niega, el interesado solo puede demandar el acto original, siempre que el término de caducidad no haya vencido.

Efectos de la revocatoria directa.

Revocado el acto, desaparece del ordenamiento y deja de producir efectos. Si imponía una sanción, la sanción ya no se aplica; si negaba un derecho, la entidad debe decidir de nuevo.

Pero la solicitud de revocatoria tiene límites importantes, que fija el artículo 96 del CPACA:

«Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.»

Es decir, pedir la revocatoria no suspende ni revive la caducidad, y si la entidad no responde en dos meses no se produce silencio administrativo, ni positivo ni negativo.

Por qué conviene pedirla dentro de los dos primeros meses.

Esta es la consecuencia práctica más importante del artículo 96. La entidad tiene dos meses para resolver y el plazo para demandar en nulidad y restablecimiento es de cuatro. Si la revocatoria se pide en el tercer mes y la entidad agota su plazo, cuando responda ya habrá vencido la caducidad y no habrá forma de demandar.

Ejemplo: supongamos que una multa se notifica el 1 de marzo y el sancionado pide la revocatoria el 25 de mayo. La entidad puede resolver hasta el 25 de julio, pero el plazo para demandar vence el 1 de julio. Si niega la revocatoria el 20 de julio, el sancionado ya no puede acudir al juez.

Por eso, de acuerdo con nuestro criterio, la solicitud de revocatoria debe presentarse antes de que se cumplan dos meses desde la notificación del acto, para que, si fracasa, aún quede tiempo para demandar.

Revocatoria de actos que reconocen derechos.

No todo acto puede revocarse libremente. Cuando el acto creó o reconoció un derecho particular, la entidad necesita el consentimiento del titular, según el artículo 97 del CPACA:

«Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.»

La razón es la protección de la confianza legítima: quien obtuvo un derecho de buena fe no puede perderlo por una decisión unilateral de la administración. Si el titular no consiente, la entidad debe demandar su propio acto, lo que se conoce como acción de lesividad.

La norma deja a salvo las excepciones previstas en la ley. La más conocida es la de las pensiones reconocidas con documentos falsos o sin el cumplimiento de requisitos, que la ley 797 de 2003 permite revisar sin consentimiento del titular bajo condiciones estrictas, y el mismo artículo 97 ordena que, si la entidad considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, lo demande y pida su suspensión provisional.

Actos que cumplen una sentencia judicial.

Con mayor razón, un acto que reconoce un derecho, como una pensión, en cumplimiento de una sentencia no puede revocarse por decisión de la entidad. Debe acatar íntegramente el fallo; si no estaba de acuerdo, su oportunidad era apelarlo.

Diferencias con otras figuras.

La revocatoria directa suele confundirse con la nulidad y con la pérdida de fuerza ejecutoria. Sus diferencias son las siguientes:

Las causales de nulidad se explican en el artículo sobre las causales de nulidad del acto administrativo, y la pérdida de fuerza ejecutoria, en el artículo sobre la firmeza y pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.

Revocatoria directa en materia tributaria.

Frente a los actos de la Dian rige un régimen especial, que desarrollamos en el artículo sobre la revocatoria directa en actos administrativos de la Dian. En síntesis:

• Solo procede cuando el contribuyente no interpuso los recursos, según el artículo 736 del Estatuto Tributario.
• Puede pedirse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del acto, según el artículo 737.
• La Dian tiene un año para resolver y, si no lo hace, la solicitud se entiende resuelta a favor del contribuyente, según el artículo 738-1.

Como se puede observar, los términos tributarios son más amplios que los del CPACA, por tratarse de una norma especial.

Modelo de solicitud de revocatoria directa.

A continuación ofrecemos un modelo básico que el interesado puede adaptar a su caso:

Si el acto reconoció un derecho a otra persona, o si usted ya interpuso recursos y quiere invocar la causal de ilegalidad manifiesta, la solicitud puede no proceder, según lo explicado.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

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