Acto administrativo definitivo: qué es, diferencia con el acto de trámite y por qué importa

Un acto administrativo definitivo es el que decide, directa o indirectamente, el fondo de un asunto o el que hace imposible continuar la actuación. Así lo define el artículo 43 del CPACA (ley 1437 de 2011), y la distinción no es teórica: por regla general, solo contra los actos definitivos proceden los recursos administrativos y solo ellos pueden demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ¿Cómo se distingue un acto definitivo de uno de trámite y qué consecuencias tiene equivocarse?

Qué es un acto administrativo definitivo.

Durante una actuación administrativa la entidad expide muchas decisiones: abre la investigación, pide documentos, decreta pruebas, formula cargos y, al final, decide. No todas tienen el mismo peso. El artículo 43 del CPACA identifica las que ponen fin a la actuación:

«Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.»

De la norma se desprenden dos clases de actos definitivos:

• Los que deciden el fondo del asunto. Resuelven lo que se discutía: imponen la sanción, reconocen o niegan la pensión, liquidan el impuesto, conceden o niegan la licencia.
• Los que impiden continuar la actuación. Aunque no resuelven el fondo, cierran el trámite y dejan al interesado sin respuesta sobre lo que pedía: por ejemplo, el acto que rechaza una solicitud o el que decreta el desistimiento de una petición.

En ambos casos lo determinante es el efecto: el acto definitivo crea, modifica o extingue una situación jurídica, o cierra definitivamente la puerta a que se decida.

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Diferencia entre el acto definitivo y el acto de trámite.

Frente al acto definitivo están los actos de trámite, preparatorios o de ejecución. No deciden nada de fondo, sino que impulsan o preparan la actuación, o simplemente materializan una decisión ya tomada:

En materia tributaria la distinción es muy frecuente: el requerimiento ordinario, el emplazamiento para declarar o para corregir y el requerimiento especial son actos de trámite o preparatorios, porque de ellos no se desprende todavía una obligación a cargo del contribuyente; la liquidación oficial y la resolución sanción son actos definitivos.

Contra qué actos proceden los recursos.

La consecuencia práctica de la distinción está en el artículo 75 del CPACA:

«No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.»

Por eso, contra el pliego de cargos o el auto de pruebas no se interpone recurso: el interesado se defiende presentando descargos y pruebas, y discute después, mediante los recursos, el acto definitivo que recoge todo lo actuado.

La razón es práctica: si cada decisión intermedia pudiera recurrirse, las actuaciones administrativas nunca terminarían. Los recursos que proceden contra los actos definitivos y sus reglas están en el artículo sobre los recursos contra los actos administrativos.

Solo los actos definitivos se demandan ante el juez.

La misma lógica se aplica al control judicial: por regla general, solo los actos definitivos pueden demandarse mediante la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho. Los actos de trámite no se demandan por separado.

Cuando se demanda el acto definitivo, pueden discutirse también los vicios de los actos de trámite que lo precedieron, como una prueba ilegal o un pliego de cargos defectuoso. Además, si el acto definitivo fue objeto de recursos, se entienden demandados también los actos que los resolvieron, según el artículo 163 del CPACA.

Esto se relaciona con el requisito de agotar los recursos obligatorios del numeral 2 del artículo 161 del CPACA: para demandar el acto definitivo particular, por regla general, deben haberse ejercido y decidido los recursos que la ley hace obligatorios. Los detalles están en el artículo sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Cuándo un acto de trámite se vuelve demandable.

La regla tiene matices. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que un acto que en apariencia es de trámite se demande cuando, en realidad, impide continuar la actuación, porque en ese caso se trata de un acto definitivo según el propio artículo 43.

Sucede, por ejemplo, con el acto que rechaza de plano una solicitud o el que declara el desistimiento de una petición y archiva el expediente: aunque no decidan el fondo, cierran la actuación y el interesado ya no tiene otra oportunidad para obtener una decisión.

De acuerdo con nuestro criterio, la pregunta que debe hacerse es si, después de ese acto, la actuación continúa y habrá una decisión de fondo en la que el interesado pueda defenderse. Si la respuesta es no, el acto es definitivo y debe recurrirse y, en su caso, demandarse a tiempo.

Actos de ejecución que contienen una decisión nueva.

Algo similar ocurre con los actos de ejecución. Por regla general no son demandables, porque solo cumplen una decisión anterior. Pero si, con el pretexto de ejecutar, la entidad agrega algo que no estaba en el acto original, como una obligación adicional, ese contenido nuevo es una decisión definitiva y puede discutirse.

La vía gubernativa y el agotamiento de los recursos.

La expresión «vía gubernativa» proviene del antiguo Código Contencioso Administrativo, el decreto 01 de 1984, que la usaba para referirse a los recursos que debían interponerse antes de acudir al juez. El CPACA ya no la emplea y habla de recursos en sede administrativa y de requisitos previos para demandar.

En la práctica, la lógica es la misma: el acto definitivo se recurre ante la administración y, una vez decididos los recursos obligatorios, queda habilitada la demanda. La evolución de ese concepto se explica en el artículo sobre la vía gubernativa.

El per saltum en materia tributaria.

Existe una excepción a la regla de que antes de demandar deben agotarse los recursos: el llamado per saltum tributario, que permite saltarse el recurso de reconsideración y acudir directamente al juez. Lo consagra el parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario:

«Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial.»

La condición es haber respondido en debida forma el requerimiento especial, que es un acto preparatorio. Si el contribuyente lo hizo y la Dian igual profiere la liquidación oficial, que es el acto definitivo, puede demandarla sin interponer antes la reconsideración, como explicamos en el artículo sobre el principio per saltum en materia tributaria. El artículo 720 del Estatuto Tributario regula el recurso de reconsideración en general.

Por qué importa identificar bien el acto definitivo.

Equivocarse en la naturaleza del acto tiene consecuencias graves, que conviene tener presentes:

1. Recurrir un acto de trámite no produce ningún efecto: el recurso se rechaza y no suspende nada.
2. Demandar un acto de trámite lleva al rechazo de la demanda, porque no es susceptible de control judicial.
3. Creer que un acto definitivo es de trámite y no recurrirlo deja vencer los términos de los recursos y de la caducidad para demandar.
4. Esperar un acto posterior que nunca llegará, cuando el acto que cerró la actuación ya era definitivo, hace perder la oportunidad de defensa.

Por eso, ante cualquier decisión de la administración, conviene preguntarse si decide algo o cierra el trámite. Si la respuesta es sí, hay que tratarla como acto definitivo y actuar dentro de los plazos.

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