Intervención de terceros en el proceso contencioso administrativo: coadyuvancia, litisconsorcio y llamamiento en garantía

En un proceso contencioso administrativo pueden participar personas distintas del demandante y el demandado, porque la decisión puede afectarlas o porque tienen interés en su resultado. Los artículos 223 a 228 del CPACA (ley 1437 de 2011) regulan esa intervención de terceros: la coadyuvancia, el litisconsorcio facultativo, la intervención ad excludendum y el llamamiento en garantía, con oportunidades distintas según el medio de control. ¿Quién puede intervenir, hasta cuándo y con qué facultades?

Quiénes son terceros en el proceso.

Las partes de un proceso son el demandante y el demandado. Tercero es cualquier otra persona que, sin haber demandado ni haber sido demandada inicialmente, entra al proceso porque tiene un interés en su resultado; una vez admitido, se le llama tercero interviniente.

La intervención de terceros cumple varias funciones: permite que quienes pueden resultar afectados por la sentencia se defiendan, evita procesos separados sobre un mismo asunto y contribuye a que el juez decida con más elementos.

En lo no regulado por el CPACA, la intervención de terceros se rige por el Código General del Proceso, según el artículo 227 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021.

• Liquidador de intereses judiciales y comerciales
• Proyección y planeación pensional
• Liquidador de intereses propiedad horizontal

Clases de intervención.

Las formas de intervención se diferencian por la relación del tercero con las pretensiones:

Veamos cada una según el medio de control, porque el CPACA las regula de forma distinta.

Coadyuvancia en la simple nulidad.

En los procesos de simple nulidad, que buscan proteger la legalidad en abstracto, la intervención es amplia. El artículo 223 del CPACA dispone:

«En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.»

De la norma se desprenden tres reglas:

• Legitimación. Cualquier persona puede coadyuvar, sin demostrar interés directo, porque en la simple nulidad se discute la legalidad del acto, que interesa a todos.
• Desde la admisión de la demanda y hasta la audiencia inicial.
• El coadyuvante puede realizar todos los actos permitidos a la parte que apoya, siempre que no contradigan los de esta.

El mismo artículo agrega que, antes de vencer el término para reformar la demanda, cualquier persona puede intervenir para formular nuevos cargos o pedir que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surten los traslados previstos para la reforma.

Las características de este medio de control están en el artículo sobre la acción de simple nulidad.

Intervención en nulidad y restablecimiento, contratos y reparación directa.

En los procesos con contenido subjetivo, en los que se discuten derechos particulares, la intervención es más restringida. El artículo 224 del CPACA la regula así:

«Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.»

Las diferencias con la simple nulidad son dos: se exige interés directo en el resultado y la oportunidad termina antes, con el auto que fija la fecha de la audiencia inicial.

Coadyuvante e impugnador.

El coadyuvante apoya la posición de una parte y el impugnador se opone a ella. Según el mismo artículo, el coadyuvante puede realizar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, siempre que no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio, lo que significa que no puede conciliar, transigir ni desistir en nombre de la parte.

Litisconsorte facultativo e interviniente ad excludendum.

El litisconsorte facultativo se une al proceso formulando pretensiones propias, como si hubiera presentado una demanda separada que podría acumularse. El interviniente ad excludendum, en cambio, pretende para sí, total o parcialmente, el derecho que se discute, en contra de ambas partes.

Como en ambos casos el tercero plantea pretensiones propias, el artículo 224 exige dos requisitos:

1. Que no haya operado la caducidad respecto de sus pretensiones.
2. Que la formulación de esas pretensiones en demanda independiente hubiera permitido la acumulación de procesos.

De su demanda se corre traslado al demandado por el término de treinta días del artículo 172 del CPACA.

Supongamos que dos proveedores sufrieron daños por el mismo cierre ilegal de una vía, y uno de ellos ya demandó a la entidad en reparación directa. El segundo puede intervenir como litisconsorte facultativo, siempre que no hayan pasado dos años desde el daño y lo haga antes del auto que fija la audiencia inicial.

Llamamiento en garantía.

Es la forma de intervención en la que una parte cita a un tercero con quien tiene una relación que la autoriza a exigirle reparación o reembolso. El artículo 225 del CPACA lo define así:

«Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación.»

El caso más frecuente es el de la entidad demandada que llama en garantía a su aseguradora, para que, si es condenada, la aseguradora responda según la póliza. También es común que el contratista demandado llame a su propio asegurador o subcontratista.

El llamado tiene quince días para responder y puede, a su vez, llamar en garantía a otro tercero. El escrito de llamamiento debe contener:

3. El nombre del llamado y el de su representante, si no puede comparecer por sí mismo.
4. El domicilio del llamado o, en su defecto, su residencia y la de su representante, o la manifestación bajo juramento de que se ignoran.
5. Los hechos en que se basa el llamamiento y sus fundamentos de derecho.
6. La dirección donde quien llama y su apoderado recibirán notificaciones.

El llamamiento lo formula el demandado dentro del término de traslado de la demanda, según el artículo 172 del CPACA.

Llamamiento en garantía con fines de repetición.

Cuando la entidad demandada llama al funcionario que causó el daño con dolo o culpa grave, el llamamiento se rige por la ley 678 de 2001, según el inciso final del artículo 225. Esa ley, reformada por la ley 2195 de 2022, permite pedirlo en procesos de controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, tanto a la entidad como al Ministerio Público, como explicamos en el artículo sobre la acción de repetición.

Procesos electorales y de pérdida de investidura.

El artículo 228 del CPACA fija reglas especiales para dos procesos:

«En los procesos electorales cualquier persona puede pedir que se la tenga como impugnador o coadyuvante. Su intervención solo se admitirá hasta el día inmediatamente anterior a la fecha de celebración de la audiencia inicial. En los procesos de pérdida de investidura de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de terceros.»

La exclusión en la pérdida de investidura se explica por la naturaleza sancionatoria y personalísima de ese proceso, que enfrenta al solicitante con el congresista, diputado o concejal cuestionado.

Cuadro resumen de oportunidades.

Las oportunidades para intervenir son las siguientes:

De acuerdo con nuestro criterio, estos términos son preclusivos: vencida la oportunidad, el tercero ya no puede intervenir en el proceso, aunque conserve la posibilidad de presentar su propia demanda si no ha operado la caducidad.

Recursos sobre la intervención de terceros.

El auto que niega la intervención de terceros es apelable, según el numeral 6 del artículo 243 del CPACA, y la apelación se surte en el efecto devolutivo. El auto que la admite solo tiene reposición, conforme al artículo 242.

La ley 2080 de 2021 derogó el artículo 226 del CPACA, que regulaba de forma especial la impugnación de estas decisiones, de modo que hoy se aplican las reglas generales de los recursos.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

• Guía de propiedad horizontal
• Guía de arrendamiento sin riesgo
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