Responsabilidad del Estado: títulos de imputación, daño especial y perjuicios según el Consejo de Estado

Cuando una entidad pública causa un daño antijurídico a una persona, debe indemnizarlo, según el artículo 90 de la Constitución. Pero la Constitución no dice cómo se atribuye ese daño al Estado ni cómo se mide la indemnización: eso lo ha construido la jurisprudencia del Consejo de Estado, que distingue varios títulos de imputación, como la falla del servicio, el daño especial y el riesgo excepcional, y varias clases de perjuicios, como el daño moral y el daño a la salud. ¿En qué consiste cada uno y cómo se reconoce?

La responsabilidad extracontractual del Estado.

El fundamento de todo el sistema es el artículo 90 de la Constitución:

«El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.»

De la norma se desprenden los dos elementos que el demandante debe acreditar:

• El daño antijurídico. Es la lesión a un bien o interés que la víctima no tiene el deber jurídico de soportar. No basta con que haya un perjuicio: debe ser injusto para quien lo sufre.
• La imputación. Es la atribución jurídica de ese daño al Estado, a partir de un título que explique por qué debe responder.

Estos elementos se discuten principalmente mediante la reparación directa, el medio de control para reclamar indemnización por hechos, omisiones u operaciones administrativas, y también en la acción de grupo cuando el daño afecta a muchas personas.

• Guía Laboral 2026
• Liquidador de pensiones en Colpensiones
• Liquidador de intereses judiciales y comerciales

Los títulos de imputación.

El título de imputación es la razón jurídica por la cual el daño se le atribuye al Estado. La jurisprudencia del Consejo de Estado reconoce tres, que se agrupan en dos regímenes:

La Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido que la Constitución no privilegia ningún título en particular, de modo que el juez puede aplicar el que mejor se ajuste a los hechos probados, aunque no sea el invocado en la demanda.

Falla del servicio.

Es el título más frecuente. Se configura cuando el Estado no presta un servicio a su cargo, lo presta de forma defectuosa o lo presta tarde, y de ello resulta un daño.

Son ejemplos típicos la negligencia médica en un hospital público, la falta de mantenimiento de una vía que causa un accidente, o la omisión de proteger a una persona que había denunciado amenazas. En estos casos, el demandante debe demostrar el incumplimiento del deber a cargo de la entidad.

Daño especial.

Hay daño especial cuando el Estado, actuando de manera legítima y sin cometer ninguna falla, causa a una persona un daño que excede las cargas normales que todos los ciudadanos deben soportar. Se rompe así el principio de igualdad frente a las cargas públicas.

La lógica es la siguiente: la actuación beneficia a toda la comunidad, pero perjudica de manera desproporcionada a unos pocos, y no es justo que ellos asuman solos ese costo.

Supongamos un enfrentamiento armado entre la fuerza pública y un grupo ilegal, en el que un particular ajeno al combate resulta herido o su vivienda queda destruida. La fuerza pública actuó legítimamente al repeler el ataque, pero el particular sufrió un daño que no tenía por qué soportar. Otro ejemplo son las obras públicas que causan un perjuicio grave y anormal a los predios vecinos.

Riesgo excepcional.

Se aplica cuando el Estado desarrolla actividades peligrosas que, aunque lícitas y necesarias, crean un riesgo para las personas. Si ese riesgo se concreta en un daño, el Estado responde, sin necesidad de probar una falla.

Son ejemplos el uso de armas de dotación oficial, la conducción de vehículos oficiales, la conducción de energía eléctrica o el transporte de sustancias peligrosas. La entidad solo se exonera si demuestra una causa extraña, como la fuerza mayor, el hecho exclusivo de la víctima o el hecho exclusivo de un tercero.

Clases de perjuicios indemnizables.

Probada la responsabilidad del Estado, hay que establecer cuánto debe indemnizar. Los perjuicios se dividen en materiales, que afectan el patrimonio, e inmateriales, que afectan bienes que no tienen un valor económico directo.

Perjuicios materiales.

Se rigen por las categorías del artículo 1614 del Código Civil:

• Daño emergente. El dinero que salió o saldrá del patrimonio de la víctima por causa del daño, como los gastos médicos, funerarios o de reparación de un bien.
• Lucro cesante. El dinero que la víctima dejó o dejará de recibir, como los salarios que no pudo devengar durante una incapacidad o los ingresos que la familia de un fallecido dejó de percibir.

Ambos deben probarse. Para el lucro cesante futuro, el Consejo de Estado aplica fórmulas actuariales que tienen en cuenta el ingreso de la víctima y su expectativa de vida.

Perjuicios inmateriales.

La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó en sentencias del 28 de agosto de 2014 la tipología de los perjuicios inmateriales, que hoy son tres:

Daño moral. Es el dolor, la aflicción, la angustia y en general los sentimientos de congoja que sufren la víctima directa y sus seres cercanos. En caso de muerte o lesiones, se presume para los familiares más cercanos y se tasa en salarios mínimos según niveles de cercanía afectiva. Para el primer nivel, que comprende cónyuges o compañeros permanentes, padres e hijos, el tope general en caso de muerte es de 100 smlmv.

Daño a la salud. Es la afectación a la integridad psicofísica de la víctima derivada de una lesión corporal o psíquica. Se reconoce a la víctima directa, en proporción a la gravedad de la lesión, con un tope general de 100 smlmv que excepcionalmente puede superarse ante lesiones de especial gravedad.

Afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados. Comprende la lesión grave a derechos como la familia, la dignidad o la libertad que no queda cubierta por las dos categorías anteriores. Por regla general se repara con medidas no pecuniarias, como disculpas públicas, publicación de la sentencia o garantías de no repetición, y solo excepcionalmente con dinero.

Qué pasó con el daño a la vida de relación.

Durante años el Consejo de Estado reconoció el daño a la vida de relación, entendido como la imposibilidad de realizar las actividades que la víctima hacía antes, como practicar un deporte o disfrutar de la vida en familia. También se le llamó perjuicio fisiológico o alteración de las condiciones de existencia.

La Sección Tercera abandonó esas categorías en sus sentencias de unificación de 2011 y 2014. Cuando el daño proviene de una lesión corporal o psíquica, hoy se indemniza como daño a la salud; cuando proviene de otra afectación grave, como afectación relevante a bienes o derechos constitucionalmente amparados.

De acuerdo con nuestro criterio, quien demande hoy no debería pedir indemnización por «daño a la vida de relación» sino encuadrar su pretensión en las categorías vigentes, porque de lo contrario el juez puede entender que se trata de una pretensión sin sustento en la jurisprudencia actual.

Cómo se prueban los perjuicios.

La carga de la prueba corresponde al demandante. Algunas reglas prácticas son las siguientes:

1. El daño moral se presume para los familiares más cercanos de la víctima de muerte o lesiones, pero para los demás niveles debe probarse la relación afectiva.
2. El daño a la salud se prueba con la historia clínica y, preferiblemente, con el dictamen de pérdida de capacidad laboral.
3. El daño emergente se prueba con facturas, recibos y documentos de los gastos.
4. El lucro cesante se prueba con los ingresos de la víctima; si no hay prueba del ingreso, el Consejo de Estado ha presumido el salario mínimo para personas en edad productiva.

La indemnización se reclama dentro del término de caducidad del medio de control, que en la reparación directa es de dos años. Si el daño lo causó el agente con dolo o culpa grave, la entidad condenada debe luego repetir contra él, como explicamos en el artículo sobre la acción de repetición.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

• Guía de arrendamiento sin riesgo
• Proyección y planeación pensional
• Guía de propiedad horizontal
• Liquidador de intereses propiedad horizontal