Audiencia inicial en el proceso contencioso administrativo: etapas y reglas

La audiencia inicial es la primera audiencia del proceso contencioso administrativo y en ella se depura el litigio: se sanean los vicios, se deciden las excepciones previas pendientes, se fija lo que se discute, se intenta la conciliación, se resuelven las medidas cautelares y se decretan las pruebas. La regula el artículo 180 del CPACA (ley 1437 de 2011), modificado por la ley 2080 de 2021, y se celebra dentro del mes siguiente al vencimiento del traslado de la demanda. ¿Qué pasa en cada etapa, quién debe asistir y qué consecuencias tiene no hacerlo?

La audiencia inicial dentro del proceso.

El proceso ordinario del CPACA se desarrolla en tres etapas, según el artículo 179 del código, modificado por la ley 2080 de 2021:

1. La primera, desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial.
2. La segunda, desde la finalización de la audiencia inicial hasta la culminación de la audiencia de pruebas.
3. La tercera, desde la terminación de la anterior hasta la notificación de la sentencia, e incluye la audiencia de alegaciones y juzgamiento.

La audiencia inicial es, entonces, el cierre de la primera etapa. Su propósito es que el proceso llegue a la etapa probatoria limpio de defectos y con el debate claramente delimitado, para que el juez no invierta tiempo en discutir asuntos formales ni en practicar pruebas innecesarias.

No siempre se realiza. Si el asunto es de puro derecho o no hay pruebas que practicar, el juez puede dictar sentencia anticipada antes de la audiencia inicial, según el numeral 1 del artículo 182A del CPACA.

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Cuándo se celebra.

El numeral 1 del artículo 180 del CPACA fija la oportunidad:

«La audiencia se llevará a cabo bajo la dirección del Juez o Magistrado Ponente dentro del mes siguiente al vencimiento del término de traslado de la demanda o del de su prórroga o del de la de reconvención o del de la contestación de las excepciones o del de la contestación de la demanda de reconvención, según el caso. El auto que señale fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no será susceptible de recursos.»

En la práctica, el término de un mes se cuenta desde que vence el último de los traslados que corresponda en el proceso. Los detalles del traslado están en el artículo sobre el traslado y la contestación de la demanda.

Contra el auto que fija la fecha no procede ningún recurso, porque es una decisión de simple impulso del proceso.

Quiénes deben asistir y qué pasa si no lo hacen.

La asistencia tiene reglas estrictas, porque la audiencia no puede depender de la voluntad de las partes.

Asistencia obligatoria de los apoderados.

El numeral 2 del artículo 180 del CPACA dispone:

«Todos los apoderados deberán concurrir obligatoriamente. También podrán asistir las partes, los terceros y el Ministerio Público. La inasistencia de quienes deban concurrir no impedirá la realización de la audiencia, salvo su aplazamiento por decisión del Juez o Magistrado Ponente.»

Los obligados a asistir son los apoderados, no las partes. La audiencia se celebra aunque alguno no asista, y las decisiones que allí se tomen se notifican en estrados, de modo que el ausente queda notificado igual.

Aplazamiento.

La inasistencia solo puede excusarse con prueba siquiera sumaria de una justa causa, y las reglas del numeral 3 son las siguientes:

• Excusa previa. Si se presenta antes de la audiencia y el juez la acepta, fija nueva fecha dentro de los diez días siguientes, por auto sin recursos. No puede haber otro aplazamiento.
• Excusa posterior. Puede presentarse dentro de los tres días siguientes a la audiencia, pero solo si se funda en fuerza mayor o caso fortuito, y únicamente exonera de las consecuencias económicas de la inasistencia: no repite la audiencia.

El juez resuelve la excusa posterior dentro de los tres días siguientes, mediante auto que admite reposición.

Multa por inasistencia.

Según el numeral 4 del artículo 180, al apoderado que no concurra sin justa causa se le impone multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. La multa recae sobre el abogado, no sobre la parte.

De acuerdo con nuestro criterio, más grave que la multa es lo que se pierde: quien no asiste no puede intervenir en la fijación del litigio, proponer fórmulas de conciliación ni recurrir en la audiencia las decisiones sobre excepciones y pruebas.

Las etapas de la audiencia inicial.

El artículo 180 organiza la audiencia en una secuencia lógica. Cada etapa depura el proceso para la siguiente:

Veamos cada una con más detalle.

Saneamiento del proceso.

Según el numeral 5, el juez debe decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas necesarias para evitar sentencias inhibitorias. Una sentencia inhibitoria es la que no decide el fondo por un defecto del proceso, y es el peor desenlace posible: después de años de litigio, nadie obtiene respuesta.

Este saneamiento se relaciona con el control de legalidad del artículo 207 del CPACA, según el cual, agotada cada etapa, los vicios que acarrean nulidad no pueden alegarse en las etapas siguientes, salvo hechos nuevos. Por eso, si una parte advierte una irregularidad, este es el momento de ponerla de presente.

Decisión de las excepciones previas pendientes.

Tras la ley 2080 de 2021, las excepciones previas se deciden por regla general antes de la audiencia inicial. Solo llegan a ella las que requerían pruebas: según el numeral 6, el juez practica en la audiencia las pruebas que decretó al citarla y decide esas excepciones.

Las excepciones mixtas, como la caducidad o la cosa juzgada, ya no se deciden aquí mediante auto, sino mediante sentencia anticipada. El régimen completo está en el artículo sobre las excepciones en el proceso contencioso administrativo.

Fijación del litigio.

Es quizá la etapa más importante. El numeral 7 dispone:

«Una vez resueltos todos los puntos relativos a las excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio.»

Fijar el litigio significa delimitar el problema jurídico que el juez va a resolver y los hechos que deben probarse. Los hechos en que las partes están de acuerdo no necesitan prueba; los discutidos, sí.

Supongamos una demanda de reparación directa por un accidente en una vía pública. Si la entidad acepta que el accidente ocurrió y que la vía estaba a su cargo, pero niega que hubiera un hueco sin señalizar, el litigio queda fijado en torno a la existencia del hueco, la falta de señalización y el monto de los perjuicios. Las pruebas se concentrarán en esos puntos.

Posibilidad de conciliación.

El numeral 8, modificado por la ley 2080 de 2021, dispone:

«En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento. No se suspenderá la audiencia en caso de no ser aportada la certificación o el acta del comité de conciliación.»

La reforma cambió dos cosas. La conciliación ya no es una etapa fija, sino una posibilidad que el juez puede abrir en cualquier momento. Y la entidad pública ya no puede lograr la suspensión de la audiencia alegando que no lleva la decisión de su comité de conciliación.

Medidas cautelares.

Según el numeral 9, el juez se pronuncia sobre las medidas cautelares que no hubieran sido decididas, como la suspensión provisional del acto demandado prevista en el artículo 231 del CPACA.

Decreto de pruebas.

Finalmente, el numeral 10 regula el decreto de pruebas:

«Solo se decretarán las pruebas pedidas por las partes y los terceros, siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuales exista disconformidad, en tanto no esté prohibida su demostración por confesión o las de oficio que el Juez o Magistrado Ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad. En todo caso, el juez, antes de finalizar la audiencia, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas, la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta (40) días siguientes.»

Aquí se ve la relación con la fijación del litigio: solo se decretan las pruebas sobre los hechos discutidos. La audiencia de pruebas se celebra dentro de los cuarenta días siguientes, como explicamos en el artículo sobre la audiencia de pruebas.

Sentencia en la audiencia inicial.

La audiencia inicial no siempre termina con el decreto de pruebas. Si el asunto es de puro derecho o no es necesario practicar pruebas, el juez prescinde de la audiencia de pruebas y puede dictar sentencia oral en la misma audiencia inicial, dando antes a las partes la oportunidad de presentar alegatos de conclusión, según el artículo 179 del CPACA.

De acuerdo con nuestro criterio, los apoderados deben llegar a la audiencia inicial preparados para alegar de conclusión, porque si el juez advierte que no hay pruebas que practicar, puede pedirles que aleguen en ese mismo momento.

Recursos contra las decisiones de la audiencia inicial.

Las decisiones que se adoptan en la audiencia se notifican en estrados y pueden recurrirse según las reglas generales, conforme al parágrafo 1 del artículo 180, adicionado por la ley 2080 de 2021:

• Reposición. Procede contra los autos, salvo norma en contrario, según el artículo 242 del CPACA.
• Apelación. Procede contra los autos enumerados en el artículo 243, como el que niega el decreto o la práctica de pruebas, el que decreta, deniega o modifica una medida cautelar, el que aprueba o imprueba una conciliación o el que niega la intervención de terceros. El auto que aprueba una conciliación solo puede apelarlo el Ministerio Público.
• Queja y súplica. En los casos de los artículos 245 y 246.

Cuando el auto se dicta en audiencia, la apelación debe interponerse y sustentarse oralmente en la misma audiencia, según el artículo 244 del CPACA. Las reglas completas están en el artículo sobre el recurso de apelación en lo contencioso administrativo.

El mismo artículo 180, en su parágrafo 2, permite que las audiencias de procesos con similar discusión jurídica se tramiten de manera concomitante y concentrada.

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