Reparación directa: qué es, caducidad y cómo demandar al Estado

La reparación directa es el medio de control con el que una persona reclama del Estado la indemnización de los daños que le causan sus hechos, omisiones u operaciones administrativas. Tiene su fundamento en el artículo 90 de la Constitución y está regulada en el artículo 140 del CPACA (ley 1437 de 2011): exige, por regla general, intentar antes la conciliación extrajudicial y debe presentarse dentro de los dos años siguientes al daño. ¿En qué casos procede, cómo se cuenta ese plazo y ante quién se presenta la demanda?

Qué es la reparación directa.

Cuando el Estado causa un daño que la persona no tiene por qué soportar, debe repararlo. Así lo dispone el artículo 90 de la Constitución:

«El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.»

La norma exige dos elementos. El primero es un daño antijurídico, es decir, un perjuicio que la víctima no está en el deber jurídico de soportar. El segundo es que ese daño sea imputable a una autoridad pública, esto es, que pueda atribuírsele jurídicamente al Estado.

Reunidos ambos, la persona puede reclamar la indemnización directamente, sin necesidad de atacar previamente un acto administrativo. De ahí el nombre: la reparación se pide «directamente», porque la causa del daño no es una decisión formal de la administración sino un hecho, una omisión o una actuación material.

• Liquidador de pensiones en Colpensiones
• Liquidador de intereses propiedad horizontal
• Liquidador de intereses judiciales y comerciales

El medio de control de reparación directa en el CPACA.

El artículo 140 del CPACA desarrolla el mandato constitucional. Su primer inciso establece la regla general:

«En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.»

El segundo inciso precisa las causas por las que el Estado responde:

«De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.»

La expresión «entre otras» indica que la lista es enunciativa. Lo determinante es que el daño tenga una causa imputable a una entidad pública o a un particular que actuó siguiendo instrucciones expresas de ella.

El medio de control no es exclusivo de los particulares. Los incisos tercero y cuarto del mismo artículo obligan a las entidades públicas a demandar cuando resulten perjudicadas por un particular o por otra entidad, y ordenan que, si en el daño concurren particulares y entidades, la sentencia fije la proporción en que cada uno responde según su influencia causal.

Casos en que procede.

Las causas más frecuentes de reparación directa son las siguientes:

• Un accidente causado por un vehículo oficial o por una obra pública mal señalizada.
• La falta de protección a una persona amenazada que había pedido ayuda, o la ausencia de mantenimiento de una vía.
• Operaciones administrativas. La ejecución material de una decisión que causa daños adicionales, como una demolición que afecta inmuebles vecinos.
• Ocupación de inmuebles. La ocupación temporal o permanente de un predio por causa de trabajos públicos.
• Actuación judicial. La privación injusta de la libertad, el error jurisdiccional o el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia.

Con la reparación directa pueden reclamarse tanto los perjuicios materiales, como el daño emergente y el lucro cesante, como los inmateriales, como el daño moral y el daño a la salud.

Cuándo el Estado debe responder: los títulos de imputación.

No basta con probar el daño: debe existir una razón jurídica para atribuírselo al Estado. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha decantado tres títulos de imputación:

• Falla del servicio. El Estado no prestó un servicio a su cargo, lo prestó mal o lo prestó tarde. Es el título más frecuente, por ejemplo en la negligencia de un hospital público.
• Daño especial. La actuación del Estado fue legítima, pero impuso a una persona una carga excepcional que rompe la igualdad frente a las cargas públicas.
• Riesgo excepcional. El Estado desarrolla una actividad peligrosa, como el uso de armas de dotación oficial o la conducción de energía eléctrica, y ese riesgo se concreta en un daño.

La elección del título incide en lo que debe probarse: en la falla del servicio hay que demostrar el incumplimiento; en el daño especial y el riesgo excepcional, basta con el daño y su relación con la actividad. Estos títulos y las clases de perjuicios indemnizables se desarrollan en el artículo sobre los daños según la jurisprudencia del Consejo de Estado.

La reparación directa no procede contra actos administrativos.

Cuando el daño proviene de un acto administrativo, como una sanción, un nombramiento o una declaratoria de insubsistencia, el camino no es la reparación directa sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 138 del CPACA, que exige atacar la legalidad del acto y se presenta, por regla general, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación.

La razón es que el acto administrativo se presume legal: mientras no se anule, no puede afirmarse que el daño que causa sea antijurídico. Por eso escoger mal el medio de control es una causa frecuente de fracaso.

De acuerdo con nuestro criterio, quien afirma que firmó su renuncia por engaño o presión no puede acudir sin más a la reparación directa, porque la aceptación de la renuncia es un acto administrativo. Tendría que demandar ese acto y probar el vicio del consentimiento, tarea probatoria exigente.

Requisito previo: la conciliación extrajudicial.

El requisito de procedibilidad es intentar la conciliación ante la Procuraduría, conforme al numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021:

«Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.»

El trámite se rige hoy por la ley 2220 de 2022. La conciliación es facultativa, entre otros casos, cuando el demandante pide medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demanda es una entidad pública, según el artículo 93 de esa ley. La solicitud suspende el término de caducidad, como explicamos en el artículo sobre la conciliación extrajudicial y la caducidad.

Si la conciliación fracasa, la Procuraduría expide la constancia que habilita la demanda.

Caducidad de la reparación directa.

El término para demandar es de dos años, según el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA:

«Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.»

Vencido ese término, el juez rechaza la demanda o declara probada la caducidad. A diferencia de la prescripción, la caducidad no se interrumpe y el juez debe declararla aunque nadie la alegue.

Ejemplo: supongamos que el 10 de marzo de 2025 un vehículo oficial choca a un motociclista. El término empieza a correr el 11 de marzo de 2025 y vence el 10 de marzo de 2027. Si el 10 de febrero de 2027 presenta la solicitud de conciliación, el término se suspende y, cuando termine el trámite, le quedará un mes para demandar.

Cuando el daño se conoce después.

El plazo no siempre corre desde el hecho. Si la víctima conoció el daño en una fecha posterior, la caducidad se cuenta desde entonces, siempre que pruebe que le fue imposible conocerlo antes. La carga de esa prueba recae en quien demanda.

Privación injusta de la libertad.

En estos casos, el término de dos años suele contarse desde la ejecutoria de la providencia que absuelve, precluye la investigación o termina el proceso a favor del afectado, porque solo desde ese momento se tiene certeza de que la privación fue injusta.

En cuanto al fondo, la Corte Constitucional precisó en la sentencia SU-072 de 2018 que la absolución no genera por sí sola responsabilidad automática del Estado: el juez debe analizar en cada caso si la medida de aseguramiento fue razonable y proporcionada.

Desaparición forzada y graves violaciones a los derechos humanos.

El mismo artículo 164 fija una regla especial para la desaparición forzada:

«Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición.»

Frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y las graves violaciones a los derechos humanos, como las ejecuciones extrajudiciales, existió durante años el debate sobre si la caducidad aplicaba. La Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 (expediente 61033), y la Corte Constitucional, en la sentencia SU-312 de 2020, fijaron el criterio: el término de dos años sí aplica, pero se cuenta desde que las víctimas conocieron o debieron conocer la participación del Estado en los hechos, y no corre mientras existan circunstancias que les impidan materialmente demandar.

En consecuencia, para hechos ocurridos antes de la entrada en vigencia del CPACA, como los de 2007, la demanda que se presente hoy se tramita por el CPACA, y la caducidad se analiza bajo esas reglas, valorando las circunstancias concretas de cada caso.

Ante quién se presenta la demanda.

La competencia depende de la cuantía de los perjuicios y del territorio, según las reglas modificadas por la ley 2080 de 2021:

La cuantía se calcula con los perjuicios materiales reclamados, sin tener en cuenta los inmateriales, salvo que estos sean los únicos que se pidan, conforme al artículo 157 del CPACA.

Por el territorio, el numeral 6 del artículo 156 permite demandar en el lugar donde ocurrieron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o en el domicilio o sede principal de la entidad demandada, a elección del demandante. Quien haya sido víctima de desplazamiento forzado de ese lugar puede demandar en su domicilio actual.

La demanda debe presentarse por conducto de abogado y cumplir los requisitos del artículo 162 del CPACA, incluida la estimación razonada de la cuantía.

El proceso de reparación directa.

Admitida la demanda, el proceso se adelanta por las etapas del artículo 179 del CPACA:

1. Desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial, que incluye el traslado de la demanda y la decisión de las excepciones previas.
2. Desde la audiencia inicial hasta la audiencia de pruebas.
3. La audiencia de alegaciones y juzgamiento, en la que se dicta la sentencia.

Cuando se trata de asuntos de puro derecho o no hay pruebas que practicar, el juez puede prescindir de alguna de esas etapas o dictar sentencia anticipada. Las excepciones de caducidad, cosa juzgada o falta manifiesta de legitimación en la causa se declaran fundadas mediante sentencia anticipada.

Si la entidad considera que el daño se debió a la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor, puede llamarlo en garantía dentro del mismo proceso, como explicamos en el artículo sobre la acción de repetición.

La sentencia y su cumplimiento.

La sentencia produce efectos de cosa juzgada frente a otro proceso con el mismo objeto, la misma causa e identidad jurídica de partes, según el artículo 189 del CPACA.

Si condena al pago de una suma de dinero, la entidad debe cumplirla en un plazo máximo de diez meses desde la ejecutoria, previa solicitud de pago del beneficiario, conforme al artículo 192 del CPACA. Las sumas reconocidas generan intereses de mora, pero si el beneficiario no presenta la solicitud dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria, esos intereses dejan de causarse hasta que la presente.

Por eso, de acuerdo con nuestro criterio, apenas quede ejecutoriada la sentencia conviene radicar la solicitud de pago con todos los documentos que exija la entidad, para no perder intereses.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

• Liquidador de renta personas naturales
• Calculadora de retención en la fuente por salarios
• Guía Laboral 2026
• Guía de propiedad horizontal
• Proyección y planeación pensional
• Guía de arrendamiento sin riesgo