Silencio administrativo positivo y negativo

Cuando una entidad no responde a tiempo una petición o un recurso, la ley no deja al ciudadano en el limbo: presume que hubo una decisión. Por regla general esa decisión presunta es negativa, según el artículo 83 del CPACA (ley 1437 de 2011), y solo es positiva cuando una ley especial lo dispone expresamente, conforme al artículo 84 del mismo código. ¿Cuándo se configura cada uno, qué efectos produce y qué hay que hacer para aprovecharlo?

Qué es el silencio administrativo.

El silencio administrativo es la figura por la cual la ley le da un sentido a la falta de respuesta de la administración. Si la entidad no se pronuncia dentro del plazo legal, se entiende que tomó una decisión, a la que se llama acto ficto o presunto.

Su finalidad es proteger al ciudadano frente a la inactividad de la administración. Sin esta figura, bastaría con no contestar para impedir que el interesado recurriera o demandara, porque no habría una decisión contra la cual dirigirse.

Ese acto presunto puede tener dos sentidos: negativo, que es la regla general, o positivo, que es la excepción.

El silencio negativo es la regla general.

El punto de partida está en el artículo 84 del CPACA, que reserva el efecto positivo a los casos que la ley señale de forma expresa:

«Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.»

En consecuencia, si ninguna ley especial le atribuye efecto positivo al silencio en determinada materia, la falta de respuesta equivale a una negativa. No responder significa, por defecto, negar.

Silencio administrativo negativo.

El CPACA regula el silencio negativo de forma distinta según se trate de una petición o de un recurso contra un acto ya expedido.

Cuándo se configura frente a una petición.

La regla está en el primer inciso del artículo 83 del CPACA:

«Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión.»

Conviene no confundir dos plazos distintos. La entidad tiene, por regla general, quince días hábiles para responder un derecho de petición, según el artículo 14 de la ley 1755 de 2015. Vencido ese plazo, la entidad incumple y el ciudadano puede acudir a la tutela; pero el acto presunto negativo solo surge a los tres meses.

Ejemplo: supongamos que el lunes 2 de marzo de 2026 una persona radica una petición y la entidad no responde. Desde el 25 de marzo, vencidos los quince días hábiles, puede interponer una tutela por violación del derecho de petición. Y vencido el 2 de junio de 2026, sin decisión notificada, se entiende negada la petición y puede recurrir o demandar ese acto presunto.

Cuándo se configura frente a un recurso.

Frente a los recursos de reposición y apelación el plazo es más corto. Lo dispone el artículo 86 del CPACA:

«Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.»

La salvedad del artículo 52 es importante: en el procedimiento administrativo sancionatorio, los recursos deben resolverse en un año y, si no se resuelven, se entienden fallados a favor del recurrente. Allí el silencio es positivo por mandato legal, como explicamos en el artículo sobre los recursos contra los actos administrativos.

Efectos del silencio negativo.

Configurado el silencio negativo, el interesado no queda desprotegido. Tiene estas alternativas:

• Interponer los recursos contra el acto presunto, lo que puede hacer en cualquier tiempo mientras no haya acudido al juez, según el artículo 76 del CPACA.
• Demandar el acto presunto mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en este caso puede presentarse en cualquier tiempo, porque los actos producto del silencio administrativo no caducan, conforme al literal d) del numeral 1 del artículo 164.
• Interponer una acción de tutela cuando lo que se reclama es, en esencia, la falta de respuesta a un derecho de petición.

Además, el silencio no libera a la entidad de su obligación de responder. Así lo precisa el mismo artículo 83 del CPACA:

«La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.»

Es decir, la entidad puede y debe decidir mientras el asunto no haya pasado a manos del juez o el interesado no haya recurrido el acto presunto. Si decide antes, su respuesta expresa reemplaza la negativa presunta.

El silencio negativo no se solicita ni se protocoliza.

Opera por ministerio de la ley una vez vence el plazo, sin ningún trámite. No hay que «pedir» que se declare, ni acudir a una notaría: basta con conservar la prueba de la fecha en que se radicó la petición o el recurso.

Su función no es conceder lo pedido, sino habilitar al ciudadano para recurrir o demandar. Por eso, cumplido el plazo sin respuesta, el interesado ya puede actuar.

Silencio administrativo positivo.

En el silencio positivo la falta de respuesta se entiende como una decisión favorable: si la entidad no dijo ni sí ni no, se entiende que dijo sí. Por ser excepcional, está sujeto a requisitos estrictos.

Requisitos para que opere.

La jurisprudencia del Consejo de Estado exige que concurran tres condiciones:

• Que la ley le fije a la administración un plazo para resolver la petición o el recurso.
• Que la ley disponga expresamente que el incumplimiento de ese plazo produce silencio positivo.
• Que la autoridad no haya resuelto ni notificado su decisión dentro del plazo.

El requisito decisivo es el segundo. El artículo 84 del CPACA lo desarrolla así:

«Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva. Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código.»

No existe entonces un plazo general para el silencio positivo: depende de lo que fije cada norma especial. Y aunque el acto positivo presunto puede revocarse, al tratarse de un acto que reconoce un derecho la entidad necesita el consentimiento del titular o, en su defecto, demandarlo ante el juez.

Casos en que opera.

Como solo existe cuando la ley lo consagra, conviene conocer los casos más frecuentes:

Servicios públicos domiciliarios. El artículo 158 de la ley 142 de 1994 obliga a las empresas a resolver peticiones, quejas y recursos en quince días hábiles. Vencido ese plazo, salvo que se requieran pruebas o que el usuario haya auspiciado la demora, se entiende resuelto a su favor. Si la empresa no reconoce el silencio, el usuario puede acudir a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Peticiones de documentos e información. Si la entidad no responde en diez días hábiles, el numeral 1 del artículo 14 de la ley 1755 de 2015 entiende aceptada la solicitud, de modo que ya no puede negar la entrega de los documentos y debe expedir las copias en los tres días siguientes.

Contratación estatal. Las solicitudes del contratista durante la ejecución del contrato que no se resuelven en tres meses se entienden resueltas a su favor, según el numeral 16 del artículo 25 de la ley 80 de 1993.

Licencias urbanísticas. Cuando el curador urbano o la autoridad competente no se pronuncia dentro del plazo previsto en la reglamentación de las licencias, se entiende concedida la licencia en los términos solicitados.

Cómo se invoca: la protocolización.

A diferencia del negativo, el silencio positivo debe invocarse mediante un trámite notarial. Lo regula el artículo 85 del CPACA:

«La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así.»

En la práctica, ante notario se protocolizan dos documentos: la copia de la petición o del recurso con la constancia de radicación, y una declaración juramentada del interesado de que no se le notificó ninguna decisión dentro del plazo.

La notaría recibe la declaración y hace la protocolización, pero no expide la constancia de que la entidad no respondió: esa prueba la aporta el interesado con su radicado. Desde el día siguiente a la protocolización, el acto positivo presunto queda en firme, según el numeral 5 del artículo 87 del CPACA, como explicamos en el artículo sobre la firmeza y ejecutoria de los actos administrativos.

Modelo de declaración juramentada.

La declaración que se protocoliza puede tener el siguiente contenido, que debe ajustarse a cada caso y a la norma especial que consagra el silencio positivo:

Antes de acudir a la notaría, verifique que la norma que invoca consagra expresamente el efecto positivo; si no lo hace, la protocolización no producirá ningún efecto.

Cuándo no hay silencio administrativo.

Buena parte de las consultas que recibimos parten de un supuesto equivocado. Estos son los casos en que la falta de respuesta no produce silencio positivo:

Derecho de petición sin norma especial. La falta de respuesta en quince días no genera silencio positivo. Por ejemplo, no responder una petición sobre una fotomulta no produce ese efecto, porque el Código Nacional de Tránsito no lo consagra. Lo procedente es la tutela por violación del derecho de petición y, a los tres meses, el silencio negativo.

Peticiones a particulares. El silencio administrativo opera frente a autoridades y particulares que ejercen funciones administrativas, no en relaciones privadas. La petición a un empleador privado o a la administración de una propiedad horizontal se rige por el artículo 32 de la ley 1755 de 2015, y su desatención se protege con la tutela, como explicamos en el artículo sobre el derecho de petición.

Reclamos laborales ante empleadores privados. La falta de respuesta del empleador no reconoce el derecho reclamado; las diferencias se llevan ante el juez laboral.

La falta de respuesta es falta disciplinaria.

No responder no es una opción para la entidad. El artículo 31 del CPACA, sustituido por la ley 1755 de 2015, dispone:

«La falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta Parte Primera del Código, constituirán falta para el servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen disciplinario.»

El texto original del proyecto calificaba esta conducta como falta «gravísima», pero la Corte Constitucional declaró inexequible esa expresión en la sentencia C-951 de 2014. Hoy es una falta disciplinaria cuya gravedad se determina según el régimen disciplinario y las circunstancias de cada caso.

Diferencias entre el silencio positivo y el negativo.

El siguiente cuadro resume las diferencias entre las dos figuras:

Así las cosas, antes de hacer cualquier trámite hay que verificar si la materia tiene una norma especial con silencio positivo; si no la tiene, el silencio es negativo.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.