Excepciones en el proceso contencioso administrativo: previas, mixtas y de mérito

Las excepciones son las herramientas con las que el demandado se defiende en el proceso: unas atacan la forma en que se planteó la demanda y otras atacan el derecho que reclama el demandante. En el proceso contencioso administrativo se proponen en la contestación de la demanda y, tras la ley 2080 de 2021, se rigen por el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA (ley 1437 de 2011), que remite al Código General del Proceso para las excepciones previas y a la sentencia anticipada para las mixtas. ¿Qué clases de excepciones hay, cuándo se proponen y cuándo se deciden?

Qué son las excepciones.

Una excepción es un argumento de defensa del demandado que busca impedir que el juez acceda a las pretensiones, ya sea porque el proceso no puede continuar o porque el derecho reclamado no existe.

No toda defensa es una excepción. Negar un hecho o controvertir una prueba es simplemente oponerse a la demanda. La excepción, en cambio, introduce un hecho o una razón nueva que, de probarse, enerva la pretensión, como la caducidad o el pago.

La doctrina y la ley las clasifican en tres grupos, que tienen oportunidades y efectos distintos.

Clases de excepciones.

El siguiente cuadro resume las tres clases y cuándo se deciden en el proceso contencioso administrativo:

Como se puede observar, la clasificación no es académica: de ella depende el momento en que el juez decide y, por lo tanto, cuánto tiempo y cuánto proceso se ahorra o se gasta.

Excepciones previas.

Las excepciones previas no discuten si el demandante tiene razón, sino si el proceso está bien formado. Buscan sanear defectos antes de que el juez invierta tiempo en el fondo.

Tras la ley 2080 de 2021, el CPACA remite al artículo 100 del Código General del Proceso, que enumera como excepciones previas, entre otras:

1. Falta de jurisdicción o de competencia.
2. Compromiso o cláusula compromisoria.
3. Inexistencia del demandante o del demandado.
4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.
5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.
6. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.
7. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.
8. Haberse notificado la admisión de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

Estas excepciones son taxativas: solo pueden proponerse como previas las que la ley enumera. Cualquier otro argumento de defensa se plantea como excepción de mérito.

Cómo se tramitan.

El parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la ley 2080 de 2021, establece el trámite:

«De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.»

El traslado de las excepciones al demandante es de tres días y se surte de forma electrónica, sin necesidad de auto que lo ordene. En ese término el demandante puede pronunciarse y, lo más importante, corregir los defectos que el demandado señaló, por ejemplo aportando un poder que faltaba.

La misma norma dispone que las excepciones previas se deciden según los artículos 100 a 102 del Código General del Proceso. Si no requieren pruebas, el juez las resuelve antes de la audiencia inicial; si las requieren, las decreta en el auto que cita a la audiencia inicial, las practica en ella y allí mismo decide.

Qué pasa si no se proponen a tiempo.

Los hechos que configuran una excepción previa y que el demandado no alegó oportunamente no pueden invocarse después como causal de nulidad del proceso, según el artículo 102 del Código General del Proceso. Es una carga del demandado: si advierte el defecto, debe alegarlo en la contestación.

De acuerdo con nuestro criterio, conviene formular las excepciones previas en un capítulo separado y numerado de la contestación, identificando la causal del artículo 100 del Código General del Proceso, para que el juez las tramite como tales y no las confunda con excepciones de mérito.

Excepciones mixtas.

Hay excepciones que, sin ser previas, permiten terminar el proceso sin estudiar todo el fondo, porque demuestran que el derecho no puede reclamarse. La doctrina las llama mixtas. El parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA las enumera y fija su forma de decisión:

«Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.»

Veamos en qué consiste cada una:

• Cosa juzgada. El mismo asunto, entre las mismas partes y por la misma causa, ya fue decidido en otro proceso.
• La demanda se presentó después de vencido el término del medio de control.
• Transacción y conciliación. Las partes ya resolvieron el conflicto por acuerdo.
• Falta manifiesta de legitimación en la causa. Es evidente que el demandante no es el titular del derecho o que el demandado no es quien debe responder.
• Prescripción extintiva. El derecho reclamado se extinguió por el paso del tiempo.

Si el juez encuentra probada alguna de ellas, dicta sentencia anticipada, en cualquier estado del proceso, según el numeral 3 del artículo 182A del CPACA. Esa es la novedad más importante de la ley 2080 de 2021: antes, estas excepciones se decidían en la audiencia inicial mediante auto.

La razón del cambio es que estas excepciones no se limitan a sanear el proceso, sino que ponen fin al litigio con efectos sobre el derecho. Por eso deben decidirse mediante sentencia, con las garantías que ella implica, y no mediante un auto.

La falta de requisitos de procedibilidad.

El mismo parágrafo agrega que, antes de la audiencia inicial y en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, el juez debe declarar la terminación del proceso cuando advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad, como no haber agotado la conciliación extrajudicial obligatoria.

Excepciones de mérito o de fondo.

Las excepciones de mérito atacan directamente el derecho que reclama el demandante. Son ejemplos el pago, la compensación, la inexistencia de la obligación, el hecho exclusivo de la víctima o la legalidad del acto demandado.

Se deciden en la sentencia. Así lo dispone el artículo 187 del CPACA, según el cual en la sentencia se decide sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el juez encuentre probada.

Esto último es relevante: salvo algunas excepciones que la ley exige alegar expresamente, el juez puede declarar de oficio una excepción de mérito que encuentre probada, aunque el demandado no la haya propuesto.

Oportunidad para proponer excepciones.

Las excepciones se proponen en la contestación de la demanda, dentro del traslado de treinta días del artículo 172 del CPACA. Si la demanda se reforma, pueden proponerse excepciones frente a la reforma dentro del traslado que se corre de ella.

Los detalles sobre el cómputo de ese término y el contenido de la contestación están en el artículo sobre el traslado y la contestación de la demanda.

Cambios frente al régimen anterior.

El manejo de las excepciones ha cambiado en dos reformas sucesivas, lo que explica muchas confusiones:

Frente al antiguo Código Contencioso Administrativo, el decreto 01 de 1984, el CPACA ya había eliminado la fijación en lista y creado el traslado de la demanda y el traslado de las excepciones al demandante.

Recursos contra la decisión de las excepciones.

Los recursos dependen del contenido de la decisión:

• Si declara probada una excepción previa que termina el proceso, procede apelación, porque es un auto que pone fin al proceso, según el numeral 2 del artículo 243 del CPACA.
• Si niega la excepción previa, procede reposición, porque el artículo 242 del CPACA la permite contra todos los autos, salvo norma en contrario.
• Si declara una excepción mixta mediante sentencia anticipada, procede la apelación de la sentencia, si es de primera instancia.

Las reglas de la apelación están en el artículo sobre el recurso de apelación en lo contencioso administrativo.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.