Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el CPACA

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia permite llevar ante el Consejo de Estado una sentencia de un tribunal administrativo que desconoce una sentencia de unificación de esa corporación. Lo regulan los artículos 256 a 268 del CPACA (ley 1437 de 2011), modificados por la ley 2080 de 2021, que amplió a diez días el plazo para interponerlo y ordenó sustentarlo en el mismo escrito. ¿Contra qué sentencias procede, qué cuantía se exige, quién puede interponerlo y cómo se tramita?

Qué es el recurso de unificación de jurisprudencia.

Es un recurso extraordinario, es decir, no es una tercera instancia para volver a discutir todo el proceso. Solo sirve para un propósito concreto: corregir las sentencias de los tribunales que se apartan de lo que el Consejo de Estado ya decidió en una sentencia de unificación.

Su finalidad está en el artículo 256 del CPACA:

«El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.»

De la norma se desprenden dos funciones. La primera es general: que todos los jueces apliquen el derecho de la misma manera ante casos iguales. La segunda es particular: proteger a la parte afectada por una sentencia que desconoció el precedente y, si es necesario, reparar el agravio.

Las sentencias de unificación son, según el artículo 270 del CPACA, las que dicta el Consejo de Estado por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de unificar jurisprudencia, las que resuelven los recursos extraordinarios y las del mecanismo eventual de revisión. Las autoridades administrativas también deben aplicarlas, e incluso extender sus efectos a terceros, según el artículo 102 del mismo código.

Contra qué sentencias procede.

El recurso procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, según el artículo 257 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021. La norma aclara que aplica tanto a los procesos regidos por el decreto 01 de 1984 como a los tramitados por la ley 1437 de 2011.

Por lo tanto, no procede contra sentencias de los juzgados administrativos ni contra las del Consejo de Estado. La Corte Constitucional declaró exequible esa limitación en la sentencia C-179 de 2016.

La causal: contrariar una sentencia de unificación.

Hay una sola causal, que fija el artículo 258 del CPACA:

«Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.»

No basta con que la sentencia sea equivocada o que desconozca jurisprudencia reiterada. Debe existir una sentencia de unificación concreta, aplicable al caso, que el tribunal haya contrariado. Si el recurso no se funda directamente en una sentencia de unificación, o si es evidente que no aplica al caso, se rechaza de plano y se condena en costas al recurrente, según el parágrafo del artículo 265.

Cuantía mínima en asuntos patrimoniales.

Cuando la sentencia tiene contenido patrimonial o económico, el recurso solo procede si la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones, iguala o supera los siguientes montos, vigentes al momento de interponerlo:

La excepción del parágrafo del artículo 257 es muy relevante en la práctica: en los asuntos laborales y pensionales el recurso procede sin importar el valor en discusión, lo que facilita el acceso de trabajadores y pensionados.

Si el valor del interés para recurrir no está determinado, el ponente del tribunal ordena que un perito lo justiprecie a costa del recurrente antes de conceder el recurso, según el artículo 263.

Cuándo no procede.

Además de los casos en que no se alcanza la cuantía, el recurso no procede en estos eventos:

• Acciones constitucionales. No procede en los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución, es decir, en la tutela, la acción de cumplimiento y las acciones populares y de grupo. Para las acciones populares y de grupo existe el mecanismo eventual de revisión de los artículos 272 a 274 del CPACA.
• Quien no apeló. No puede interponerlo quien no apeló la sentencia de primera instancia ni adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segunda instancia es exclusivamente confirmatorio, según el parágrafo del artículo 260.
• Sentencias de juzgados o del Consejo de Estado. Solo procede contra sentencias de los tribunales administrativos.

Quién puede interponerlo.

Según el artículo 260 del CPACA, están legitimados cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia. Deben actuar por medio de apoderado, aunque no se requiere otorgar un nuevo poder.

Término y forma de interposición.

La ley 2080 de 2021 cambió de fondo esta regla. Hoy el artículo 261 del CPACA dispone:

«El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien expidió la providencia, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria. Si el recurso se interpuso y sustentó en término, el ponente lo concederá dentro de los cinco (5) días siguientes y ordenará remitir el expediente al competente para resolverlo. De lo contrario, lo rechazará o declarará desierto; según el caso.»

Las dos reglas prácticas son estas:

• El plazo es de diez días desde la ejecutoria de la sentencia, y no desde su notificación.
• El recurso se interpone y se sustenta en un mismo escrito ante el tribunal. Ya no existe un traslado posterior para sustentar: si el escrito no contiene la sustentación, el recurso se declara desierto.

Requisitos del escrito.

Según el artículo 262 del CPACA, el recurso debe contener:

1. La designación de las partes.
2. La indicación de la providencia impugnada.
3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio.
4. La indicación precisa de la sentencia de unificación que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

De acuerdo con nuestro criterio, el cuarto requisito es el que decide la suerte del recurso: el escrito debe identificar la sentencia de unificación con sus datos, citar la regla que fijó y demostrar que los hechos del caso son equivalentes y que el tribunal decidió en sentido contrario.

Trámite ante el Consejo de Estado.

Concedido el recurso, el trámite sigue estas etapas:

1. Reparto y admisión. El expediente se reparte a la sección del Consejo de Estado que corresponda por especialidad. Si faltan requisitos, el ponente concede cinco días para subsanar; si no se corrigen, lo rechaza (art. 265).
2. En el auto que admite el recurso se da traslado por quince días a los opositores y al Ministerio Público (art. 266).
3. Audiencia potestativa. Vencido el traslado, el ponente puede citar a audiencia para oír a las partes hasta por veinte minutos (art. 266).
4. Proyecto de sentencia. Celebrada o fallida la audiencia, el ponente registra el proyecto dentro de los cuarenta días siguientes (art. 266).

La sentencia recurrida se puede ejecutar.

La concesión del recurso no impide cumplir la sentencia, salvo que haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos. Cuando el recurrente es único, puede pedir la suspensión del cumplimiento prestando caución dentro de los diez días siguientes a la notificación del auto que la ordene, según el artículo 264 del CPACA.

Efectos de la sentencia.

Según el artículo 267 del CPACA, si el recurso prospera, total o parcialmente, el Consejo de Estado anula en lo pertinente la sentencia recurrida y dicta la que deba reemplazarla. Si la sentencia ya se había cumplido, deja sin efecto los actos de cumplimiento y ordena al juez de primera instancia las restituciones a que haya lugar.

Si el recurso se desestima, se condena en costas al recurrente, y la caución prestada responde por los perjuicios causados con la suspensión, que se liquidan mediante incidente.

El recurrente puede desistir del recurso mientras no se haya dictado la decisión que le ponga fin, según el artículo 268. Cuando el recurrente es una entidad pública, el desistimiento requiere autorización previa y escrita de su representante.

Diferencias con el recurso extraordinario de revisión.

El CPACA prevé dos recursos extraordinarios que suelen confundirse:

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.