Acción popular: qué es, requisitos y trámite

La acción popular es el mecanismo judicial con el que cualquier persona puede pedir que se proteja un derecho o interés colectivo, como el ambiente sano, el espacio público o la moralidad administrativa, frente a la acción u omisión de una autoridad o de un particular. La consagra el artículo 88 de la Constitución, la desarrolla la ley 472 de 1998 y, cuando se dirige contra entidades públicas, exige una reclamación previa según el artículo 144 del CPACA. ¿Cuándo procede, qué hay que hacer antes de demandar y cómo se tramita?

Qué es la acción popular.

Hay derechos que no pertenecen a una persona en particular sino a toda la comunidad: nadie es dueño exclusivo de un río, de un parque o de la seguridad de una vía. Cuando esos bienes se ponen en riesgo, cualquiera puede defenderlos mediante la acción popular, que el artículo 2 de la ley 472 de 1998 define como el medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos. El mismo artículo fija su finalidad:

«Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.»

De la norma se desprende que la acción popular es, ante todo, preventiva: no es necesario esperar a que el daño ocurra. Basta con demostrar que existe una amenaza real sobre un derecho colectivo para que el juez ordene las medidas necesarias para evitarla.

Supongamos que una obra deja sin señalización ni protección una excavación junto a un colegio. Los vecinos no tienen que esperar a que un niño sufra un accidente: pueden presentar una acción popular para que se ordene cerrar y señalizar la zona.

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Qué derechos protege.

El artículo 4 de la ley 472 de 1998 enumera, sin carácter taxativo, los derechos e intereses colectivos. Entre ellos están:

• El goce de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico.
• La moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público.
• El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
• La defensa del patrimonio cultural de la Nación.
• La seguridad y salubridad públicas y la prevención de desastres previsibles técnicamente.
• El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
• La realización de construcciones y desarrollos urbanos respetando las normas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes.
• Los derechos de los consumidores y usuarios y la libre competencia económica.

La norma agrega que también son colectivos los derechos definidos así en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales. Lo determinante es que el derecho pertenezca a la comunidad y no a una persona o grupo concreto.

Contra quién procede.

Según el artículo 9 de la ley 472 de 1998, la acción procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar derechos o intereses colectivos.

Si se desconoce quién es el responsable, el juez debe determinarlo, según el artículo 14 de la misma ley. Esta regla facilita la acción a la comunidad, que muchas veces solo conoce el daño, pero no a quien lo causa.

Procede aunque la amenaza provenga de un acto o de un contrato.

El inciso segundo del artículo 144 del CPACA permite ejercerla contra la actividad de entidades públicas, incluso cuando la amenaza surge de un acto administrativo o de un contrato:

«Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.»

Es decir, el juez popular no anula el acto ni el contrato, porque para eso existen la nulidad y las controversias contractuales, pero sí puede ordenar lo necesario para que la amenaza cese. La Corte Constitucional declaró exequible esta regla en la sentencia C-644 de 2011.

La acción popular no caduca.

Puede presentarse mientras subsista la amenaza o el peligro sobre el derecho colectivo, según el artículo 11 de la ley 472 de 1998. La Corte Constitucional declaró inexequible el aparte que fijaba un término de cinco años para las acciones dirigidas a volver las cosas a su estado anterior, de modo que hoy tampoco hay plazo en ese caso.

La razón es que el derecho colectivo no se extingue con el tiempo: mientras el ambiente siga contaminado o el espacio público siga ocupado, la comunidad conserva su interés en que se proteja.

Requisito previo: la reclamación ante la autoridad.

Cuando la acción se dirige contra una autoridad o un particular que cumple funciones administrativas, el inciso tercero del artículo 144 del CPACA impone un paso previo:

«Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.»

El objetivo es darle a la entidad la oportunidad de corregir la situación sin llegar al juez. Si no responde en quince días o se niega, queda habilitada la demanda.

La misma norma permite prescindir de la reclamación cuando exista un inminente peligro de perjuicio irremediable contra los derechos colectivos, circunstancia que debe explicarse en la demanda. Cuando la acción se dirige contra un particular que no ejerce funciones administrativas, ante la jurisdicción civil, este requisito no aplica.

Tampoco es necesario agotar los recursos administrativos para presentar la acción popular, según el artículo 10 de la ley 472 de 1998.

Modelo de reclamación previa.

A modo de guía, la reclamación puede tener el siguiente contenido, que debe ajustarse a cada caso:

Señores [ENTIDAD]. Asunto: solicitud de adopción de medidas de protección de derechos colectivos (artículo 144 de la ley 1437 de 2011).

Yo, [nombre], identificado(a) con la cédula de ciudadanía N.° [número], solicito que se adopten las medidas necesarias para proteger el derecho colectivo a [derecho], amenazado por [descripción de la situación] en [lugar].

Hechos: 1. [Describa la situación y desde cuándo ocurre]. 2. [Indique por qué la entidad es responsable]. 3. [Relacione las pruebas que adjunta: fotografías, informes, quejas anteriores].

Petición: que en el término de quince días la entidad [medidas concretas: cerrar, señalizar, reparar, retirar, controlar].

Advierto que, si no se atiende esta solicitud en el término legal, acudiré a la acción popular. Notificaciones: [dirección y correo electrónico]. Firma: [nombre y cédula].

Guarde la constancia de radicación: es la prueba del cumplimiento del requisito y debe anexarse a la demanda.

Quién puede presentarla.

La legitimación es muy amplia. Según el artículo 12 de la ley 472 de 1998, pueden ejercer la acción popular:

• Toda persona natural o jurídica.
• Las organizaciones no gubernamentales, populares, cívicas o de índole similar.
• Las entidades públicas con funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza no se haya originado en su propia acción u omisión.
• El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los personeros, en lo relacionado con su competencia.
• Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección de estos derechos.

No se necesita abogado. El artículo 13 permite actuar directamente, y en ese caso el juez debe notificar el auto admisorio a la Defensoría del Pueblo para que pueda intervenir. El interesado también puede pedir ayuda a la personería o a la Defensoría para redactar la demanda, según el artículo 17.

Ante qué juez se presenta.

La jurisdicción depende de quién amenaza el derecho colectivo, según el artículo 15 de la ley 472 de 1998:

Por el territorio, es competente el juez del lugar donde ocurrieron los hechos o el del domicilio del demandado, a elección de quien presenta la acción. Donde no haya juez competente, la demanda puede presentarse ante un juez civil municipal o promiscuo, que debe remitirla en dos días.

Requisitos de la demanda.

Según el artículo 18 de la ley 472 de 1998, la demanda debe contener:

1. La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado.
2. Los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la petición.
3. La enunciación de las pretensiones.
4. La indicación de la persona natural o jurídica, o de la autoridad pública, presuntamente responsable, si fuere posible.
5. Las pruebas que se pretendan hacer valer.
6. Las direcciones para notificaciones.
7. El nombre y la identificación de quien ejerce la acción.

Si la acción se dirige contra una autoridad, conviene anexar la constancia de la reclamación previa. Si en el curso del proceso aparecen otros responsables, el juez de primera instancia ordena citarlos de oficio.

Trámite de la acción popular.

La acción popular tiene trámite preferente frente a los demás procesos, salvo el hábeas corpus, la tutela y la acción de cumplimiento, según el artículo 6 de la ley 472 de 1998. Sus etapas son las siguientes:

1. Admisión. El juez decide dentro de los tres días hábiles siguientes. Si falta algún requisito, inadmite la demanda y concede tres días para corregirla; si no se corrige, la rechaza (art. 20).
2. Notificación. El auto admisorio se notifica personalmente al demandado y se informa a la comunidad por un medio masivo o cualquier mecanismo eficaz; también se comunica al Ministerio Público y a la entidad encargada de proteger el derecho (art. 21).
3. El demandado tiene diez días para contestar. Solo puede proponer excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, que se resuelven en la sentencia (arts. 22 y 23).
4. Pacto de cumplimiento. Dentro de los tres días siguientes al vencimiento del traslado, el juez cita a una audiencia para buscar un acuerdo sobre la forma de proteger el derecho (art. 27).
5. Si no hay pacto, se decretan pruebas por veinte días, prorrogables por veinte más (art. 28).
6. Alegatos y sentencia. Las partes alegan durante cinco días y el juez dicta sentencia en los veinte días siguientes (arts. 33 y 34).

Por eso no es posible dar un tiempo exacto de duración: depende de si hay pacto, de las pruebas que se practiquen y de si la sentencia se apela. Lo que sí está claro es que los plazos son cortos y que su incumplimiento puede ser falta disciplinaria del juez.

Medidas cautelares.

Desde la presentación de la demanda, el juez puede ordenar medidas para prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se está causando, según el artículo 25 de la ley 472 de 1998. Puede, por ejemplo, ordenar suspender una actividad, ejecutar una obra necesaria o exigir una caución al demandado.

Contra el auto que decreta las medidas proceden reposición y apelación en el efecto devolutivo, de modo que las medidas se cumplen mientras se resuelven los recursos.

El pacto de cumplimiento.

Es una audiencia especial en la que el juez, las partes, el Ministerio Público y la entidad encargada de proteger el derecho buscan un acuerdo sobre cómo protegerlo y, si es posible, cómo restablecer las cosas. La asistencia del Ministerio Público y de esa entidad es obligatoria, y la inasistencia injustificada de los funcionarios es causal de mala conducta.

El juez revisa el pacto en cinco días y corrige, con el consentimiento de las partes, los vicios de ilegalidad que encuentre. Aprobado el pacto mediante sentencia, termina el proceso y el juez conserva la competencia para vigilar su cumplimiento.

La audiencia se considera fallida si no comparecen todas las partes, si no se formula un proyecto de pacto o si las partes no aceptan las correcciones del juez. En esos casos el proceso sigue a la etapa de pruebas.

La sentencia.

Según el artículo 34 de la ley 472 de 1998, la sentencia que acoge las pretensiones puede contener:

• Órdenes de hacer o de no hacer, definidas con precisión, para proteger el derecho y evitar que la vulneración se repita.
• La condena al pago de perjuicios, cuando se causó daño a un derecho colectivo, en favor de la entidad pública no culpable que tenga a su cargo ese derecho.
• La exigencia de realizar las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posible.

La sentencia tiene efectos de cosa juzgada frente a las partes y al público en general, según el artículo 35. El juez puede conformar un comité de verificación de su cumplimiento con las partes, el Ministerio Público y la entidad encargada de proteger el derecho.

Cuando la amenaza al derecho colectivo es producto de un acto de corrupción que causa daño al patrimonio público, el artículo 34A, adicionado por la ley 2195 de 2022, obliga al juez a imponer al responsable una multa de hasta 1.000 smlmv, además del daño probado.

Ya no hay incentivo económico para el demandante.

Antes el actor popular recibía un incentivo económico si ganaba el proceso. La ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, de modo que hoy no hay recompensa para quien presenta la acción.

En cuanto a las costas, el demandante solo puede ser condenado a pagar los honorarios y gastos del demandado cuando la acción fue temeraria o de mala fe, según el artículo 38.

Recursos contra las decisiones.

La ley 472 de 1998 regula los recursos de manera breve:

• Reposición. Procede contra los autos dictados durante el trámite (art. 36).
• Apelación. Procede contra la sentencia de primera instancia y debe resolverse dentro de los veinte días siguientes a la radicación del expediente en el tribunal; si se decretan pruebas en segunda instancia, el plazo se amplía hasta en diez días (art. 37).

En cuanto a la forma y oportunidad de la apelación, el artículo 37 remite al antiguo Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, que para las providencias dictadas por fuera de audiencia fija tres días desde la notificación. De acuerdo con nuestro criterio, ante la discusión sobre si en la jurisdicción contenciosa aplica el término de diez días del CPACA, lo prudente es apelar dentro de los tres días.

Desacato.

Quien incumpla una orden judicial dictada en una acción popular incurre en multa de hasta 50 smlmv, conmutable en arresto de hasta seis meses, sin perjuicio de las sanciones penales, según el artículo 41 de la ley 472 de 1998. La sanción se impone mediante incidente y se consulta con el superior.

Cuándo no procede la acción popular.

Aunque su legitimación es amplia, la acción popular no sirve para cualquier reclamo. Estos son los casos más frecuentes en que no es la vía adecuada:

Para reclamar derechos individuales o laborales. Si lo afectado son los derechos de una persona o de los trabajadores de una empresa, como las condiciones de salud y seguridad en el trabajo, no se trata de un derecho colectivo en los términos de la ley 472. Lo procedente son las reclamaciones ante el empleador, la administradora de riesgos laborales o el Ministerio del Trabajo, y las acciones laborales.

Para obtener una indemnización personal. Si el daño ya se causó a un número plural de personas y lo que se busca es que se les indemnice, la vía es la acción de grupo.

Para anular un acto o un contrato. El juez popular no anula actos ni contratos; para eso existen la simple nulidad, la nulidad y restablecimiento del derecho y las controversias contractuales.

Las diferencias con la acción de grupo están desarrolladas en el artículo sobre la acción de grupo y sus diferencias con la acción popular.

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