Conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo: requisito y suspensión de la caducidad

Antes de demandar a una entidad pública en nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa o controversias contractuales hay que intentar, por regla general, un acuerdo ante la Procuraduría. Es la conciliación extrajudicial, que exige el artículo 161 del CPACA y regula hoy la ley 2220 de 2022. Presentar la solicitud no interrumpe la caducidad, sino que la suspende por un máximo de tres meses, según el artículo 96 de esa ley. ¿Cuándo es obligatoria, cómo se tramita y cómo se cuenta el plazo para demandar después?

Qué es la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos.

Es un mecanismo en el que las partes de un conflicto con el Estado intentan llegar a un acuerdo con la ayuda de un tercero, antes de acudir al juez. En materia contencioso administrativa ese tercero es siempre un agente del Ministerio Público, normalmente un procurador judicial para asuntos administrativos.

Tiene una doble finalidad: le da a la entidad una última oportunidad para reconocer lo que debe sin llegar a juicio, y descongestiona la jurisdicción. En los asuntos con el Estado, además, busca proteger el patrimonio público, por lo que el acuerdo debe ser aprobado por un juez.

Desde el 30 de diciembre de 2022 rige la ley 2220 de 2022, o Estatuto de Conciliación, que derogó expresamente la ley 640 de 2001. Por eso las referencias al artículo 21 de la ley 640 de 2001, que antes regulaba la suspensión de la caducidad, ya no son aplicables.

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Cuándo es requisito de procedibilidad.

El numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021, fija la regla general:

«Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.»

Es decir, la conciliación es obligatoria cuando concurren dos condiciones: que la demanda contenga alguna de esas tres pretensiones y que el asunto sea conciliable. No se exige, por ejemplo, para la simple nulidad, la acción popular o la acción de cumplimiento.

Casos en que es facultativa.

El artículo 93 de la ley 2220 de 2022 señala los casos en que se puede demandar sin haberla intentado:

• Los procesos ejecutivos distintos de los regulados en la ley 1551 de 2012.
• Los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial.
• El medio de control de repetición.
• Cuando quien demanda es una entidad pública, salvo que la conciliación sea obligatoria porque el conflicto es entre entidades públicas.

La misma norma aclara que la conciliación no es necesaria para acudir a un tribunal de arbitramento que deba resolver controversias de contratos estatales. Además, el inciso segundo del numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021, la hace facultativa en los asuntos laborales y pensionales. En los demás asuntos puede intentarse, aunque no sea obligatoria, siempre que no esté prohibida.

Asuntos no conciliables.

Cuando el asunto no es conciliable, el requisito no se exige. El artículo 90 de la ley 2220 de 2022 enumera esos asuntos, entre los que se encuentran los conflictos de carácter tributario. En esos casos la Procuraduría expide una constancia de asunto no conciliable, que se anexa a la demanda.

De acuerdo con nuestro criterio, ante la duda sobre si un asunto es conciliable, conviene radicar la solicitud: si no lo es, la constancia se expide rápidamente y se evita el riesgo de que la demanda sea rechazada o el proceso terminado por falta del requisito.

Cómo se tramita.

El procedimiento está en el capítulo II del título V de la ley 2220 de 2022. En términos generales, sus pasos son los siguientes:

1. El interesado presenta la petición de convocatoria ante la Procuraduría, de forma física o electrónica, con los requisitos del artículo 101: partes, hechos, pretensiones, estimación de la cuantía, pruebas y datos de notificación.
2. Admisión o inadmisión. El procurador revisa la solicitud y, si le falta algún requisito, la inadmite para que se corrija.
3. Se cita a las partes. La entidad debe llevar la decisión de su comité de conciliación sobre si concilia o no, y en qué términos.
4. Acta o constancia. Si hay acuerdo, se levanta un acta; si no, se expide la constancia que habilita la demanda.
5. Aprobación judicial. El acuerdo se remite al juez administrativo competente, que lo aprueba o lo imprueba. Solo aprobado presta mérito ejecutivo y hace tránsito a cosa juzgada.

La conciliación puede adelantarse por medios electrónicos, y la audiencia suele realizarse de forma virtual. Si el acuerdo es aprobado, el conflicto termina sin necesidad de demanda; si el juez lo imprueba, las partes quedan en libertad de acudir a la jurisdicción. Cuando el conflicto ya está en el juez, también es posible conciliar dentro del proceso, incluso después de la sentencia condenatoria, como explicamos en el artículo sobre el recurso de apelación en lo contencioso administrativo.

La solicitud de conciliación suspende la caducidad.

Los medios de control que exigen conciliación tienen términos de caducidad: cuatro meses en la nulidad y restablecimiento del derecho y dos años en la reparación directa y en las controversias contractuales. Mientras se tramita la conciliación, ese término se detiene. Así lo dispone el artículo 96 de la ley 2220 de 2022:

«La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2. La expedición de las constancias a que se refiere la presente ley; o 3. El vencimiento del término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.»

De la norma se desprenden tres reglas prácticas:

• La suspensión empieza con la radicación. Desde el día en que se presenta la solicitud, el término de caducidad deja de correr.
• Termina con el primero de tres hechos. La ejecutoria del auto que imprueba el acuerdo, la expedición de la constancia o el vencimiento de tres meses desde la solicitud, lo que ocurra primero.
• La prórroga no suspende. El parágrafo del mismo artículo permite que las partes prorroguen de común acuerdo el trámite, pero advierte que durante la prórroga no opera la suspensión de la caducidad.

Esta última regla es la trampa más frecuente. Si la audiencia se aplaza y el trámite se extiende más allá de los tres meses, la caducidad vuelve a correr aunque la conciliación no haya terminado.

Suspensión no es interrupción.

Aunque muchas personas hablan de que la conciliación «interrumpe» la caducidad, técnicamente la suspende, y la diferencia tiene consecuencias importantes:

En consecuencia, cuando termina la suspensión, al interesado solo le queda el tiempo que le faltaba al momento de radicar la solicitud, y no un término completo nuevo.

Ejemplo de cómputo.

Supongamos que una resolución que resolvió la apelación se notificó el lunes 2 de febrero de 2026. El plazo de cuatro meses para demandar en nulidad y restablecimiento vence el 2 de junio de 2026.

El interesado radica la solicitud de conciliación el lunes 30 de marzo de 2026, cuando le faltan 65 días, contando el de la radicación, para que venza el plazo. La audiencia fracasa y la Procuraduría expide la constancia el miércoles 17 de junio de 2026.

El término se reanuda el jueves 18 de junio y los 65 días restantes vencen el viernes 21 de agosto de 2026. Si en cambio el trámite se hubiera prorrogado y la constancia se expidiera después del 30 de junio de 2026, cuando se cumplen los tres meses, la suspensión habría terminado ese día, aunque la conciliación siguiera en curso.

De acuerdo con nuestro criterio, conviene computar el saldo del término en días calendario y radicar la demanda con margen, porque los jueces aplican estas reglas de forma estricta y la caducidad no admite corrección.

La suspensión opera una sola vez.

Presentar una segunda solicitud de conciliación por los mismos hechos no vuelve a suspender el término. La ley 2220 de 2022 fija la misma regla para la conciliación en asuntos privados, en su artículo 56, al disponer que la suspensión opera por una sola vez y es improrrogable.

Por la misma razón, retirar la solicitud y volverla a presentar no amplía el plazo. Quien tiene poco tiempo antes de que venza la caducidad debe asegurarse de que la solicitud cumple todos los requisitos desde el principio.

Qué pasa si se demanda sin la conciliación obligatoria.

Si la conciliación era obligatoria y no se agotó, la demanda puede ser inadmitida y, si no se corrige, rechazada. Si el defecto pasa inadvertido al admitirla, el juez debe declarar la terminación del proceso antes de la audiencia inicial, según el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021.

Y como la caducidad sigue corriendo mientras tanto, para cuando se advierte el error puede ser tarde para conciliar y volver a demandar. Los detalles de cada medio de control están en los artículos sobre la nulidad y restablecimiento del derecho, la reparación directa y las controversias contractuales.

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