Controversias contractuales en el CPACA: pretensiones, caducidad y demanda

El medio de control de controversias contractuales es la vía judicial para resolver los conflictos que surgen de un contrato celebrado con el Estado: su existencia, su validez, su incumplimiento, su desequilibrio económico o su liquidación. Lo regula el artículo 141 del CPACA (ley 1437 de 2011), exige, por regla general, intentar antes la conciliación extrajudicial y debe presentarse dentro de los dos años que fija el artículo 164, contados de manera distinta según el tipo de contrato. ¿Qué se puede pedir, cómo se cuenta la caducidad y ante quién se demanda?

Qué son las controversias contractuales.

Cuando una entidad pública celebra un contrato, por ejemplo de obra, suministro o prestación de servicios, pueden surgir desacuerdos con el contratista: que la obra no se entregó, que la entidad no pagó, que los precios se volvieron imposibles de sostener o que el contrato nunca debió celebrarse.

Esos conflictos se llevan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el medio de control de controversias contractuales, que antes del CPACA se conocía como acción contractual.

Para entender su alcance conviene distinguir las dos etapas de la contratación estatal:

• Etapa precontractual. Va desde la planeación hasta la adjudicación: pliegos de condiciones, evaluación de ofertas y adjudicación o declaratoria de desierto del proceso.
• Etapa contractual y poscontractual. Comienza con la celebración del contrato e incluye su ejecución, terminación y liquidación.

La etapa en que surge el conflicto determina el medio de control, como veremos a continuación.

• Calculadora de retención en la fuente por salarios
• Liquidador de renta personas naturales
• Liquidador de intereses propiedad horizontal

Qué se puede pedir.

El primer inciso del artículo 141 del CPACA enumera las pretensiones que pueden formular las partes del contrato:

«Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.»

Veamos en qué consiste cada una de estas pretensiones:

• Declaración de existencia del contrato. Cuando se discute si hubo o no contrato, por ejemplo porque se ejecutaron prestaciones sin que se perfeccionara por escrito.
• Nulidad del contrato. Absoluta o relativa, cuando el contrato nació con un vicio que afecta su validez.
• Revisión del contrato. Para restablecer el equilibrio económico cuando circunstancias imprevistas lo alteraron gravemente.
• Declaratoria de incumplimiento. Cuando una de las partes no cumplió sus obligaciones.
• Nulidad de los actos contractuales. Contra los actos que la entidad expide durante la ejecución, como la caducidad del contrato, la imposición de multas o la terminación unilateral.
• Indemnización de perjuicios. Para que el responsable repare el daño causado.
• Liquidación judicial. Cuando las partes no lo liquidaron de común acuerdo y la entidad tampoco lo hizo unilateralmente en el plazo legal.

La lista termina con la expresión «otras declaraciones y condenas», de modo que no es taxativa: cualquier pretensión derivada del contrato puede formularse por esta vía.

Los actos precontractuales se demandan por otra vía.

El segundo inciso del artículo 141 remite los actos anteriores al contrato a otros medios de control:

«Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso.»

En consecuencia, el acto de apertura de una licitación, el que adjudica o el que declara desierto el proceso se demandan mediante la simple nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho, con un término de cuatro meses, y no por controversias contractuales. Es un error frecuente que termina en rechazo por caducidad.

La nulidad absoluta: quién puede pedirla.

El tercer inciso del mismo artículo amplía la legitimación para pedir la nulidad absoluta:

«El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.»

Las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales están en el artículo 44 de la ley 80 de 1993, además de las del régimen civil. Entre ellas están celebrar el contrato con personas inhabilitadas, contra expresa prohibición legal o con abuso o desviación de poder, y que se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenta.

Requisito previo: la conciliación extrajudicial.

Antes de demandar debe intentarse la conciliación ante la Procuraduría, conforme al numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por la ley 2080 de 2021:

«Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.»

El trámite se rige por la ley 2220 de 2022. La conciliación es facultativa cuando quien demanda es una entidad pública, salvo en los conflictos entre entidades, y no se exige para acudir a un tribunal de arbitramento que deba resolver controversias de contratos estatales, según el artículo 93 de esa ley. La solicitud suspende la caducidad, como explicamos en el artículo sobre la conciliación extrajudicial y la caducidad.

Caducidad de las controversias contractuales.

El término general es de dos años, según el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Lo que cambia es el momento desde el cual se cuenta, que depende de la pretensión y del tipo de contrato:

Los actos precontractuales, como vimos, tienen un término distinto: cuatro meses desde su comunicación, notificación, ejecución o publicación, porque se demandan por nulidad o nulidad y restablecimiento.

Ejemplo de cómputo en un contrato no liquidado.

Las reglas de liquidación están en el artículo 11 de la ley 1150 de 2007: si el contrato no fija plazo, las partes tienen cuatro meses desde la terminación para liquidarlo de mutuo acuerdo, y luego la entidad tiene dos meses para hacerlo unilateralmente.

Supongamos que un contrato de obra que requiere liquidación terminó el 31 de enero de 2025 y el contrato no fijó plazo para liquidarlo. Los cuatro meses para la liquidación bilateral vencieron el 31 de mayo de 2025 y los dos meses para la unilateral, el 31 de julio de 2025. Si nunca se liquidó, los dos años para demandar corren desde el día siguiente y vencen el 31 de julio de 2027.

De acuerdo con nuestro criterio, el contratista no debe esperar a que la entidad liquide para contar el plazo: si la liquidación no ocurre en los términos legales, la caducidad corre de todos modos, y es una causa frecuente de pérdida de reclamaciones legítimas.

Ante qué juez se presenta.

La competencia depende de la cuantía y del lugar de ejecución del contrato, según las reglas modificadas por la ley 2080 de 2021:

Esas reglas aplican a los contratos en que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, cualquiera que sea su régimen, y a los contratos de empresas de servicios públicos domiciliarios que incluyan cláusulas exorbitantes. Por el territorio, conoce el juez del lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, según el numeral 4 del artículo 156 del CPACA.

Contratos con cláusula compromisoria.

Si el contrato incluye una cláusula compromisoria, las controversias no se llevan ante el juez administrativo sino ante un tribunal de arbitramento, conforme a la ley 1563 de 2012. Contra el laudo procede el recurso de anulación ante el Consejo de Estado, según el numeral 7 del artículo 149 del CPACA.

Quién puede demandar.

La legitimación depende de la pretensión:

• Las partes del contrato. La entidad y el contratista pueden formular cualquiera de las pretensiones del artículo 141.
• El Ministerio Público y los terceros con interés directo. Pueden pedir la nulidad absoluta del contrato.
• Los oferentes no favorecidos. Deben demandar el acto de adjudicación por nulidad y restablecimiento dentro de los cuatro meses siguientes; si el contrato ya se celebró, pueden pedir además la nulidad absoluta del contrato.

La demanda debe presentarse por conducto de abogado y cumplir los requisitos del artículo 162 del CPACA, incluida la estimación razonada de la cuantía. Terceros con interés directo pueden intervenir en el proceso como coadyuvantes o litisconsortes, desde la admisión de la demanda y hasta antes del auto que fija fecha para la audiencia inicial.

Diferencias con otros medios de control.

Escoger mal el medio de control es una causa frecuente de rechazo. Esta tabla resume cuándo usar cada uno en materia contractual:

Si quien sufre un daño por la ejecución de una obra pública no es parte del contrato, por ejemplo un vecino cuya casa se agrietó, la vía no es la controversia contractual sino la reparación directa.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.

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