Falsa motivación de los actos administrativos – Dian

Todo acto administrativo que afecte a los particulares, como los que profiere la Dian, debe estar debidamente motivado, pues de no estarlo, o de estar motivado sobre hechos que no son reales, adolece de nulidad. La falta de motivación y la falsa motivación producen el mismo efecto: la anulación del acto, según lo previsto en el artículo 137 de la ley 1437 de 2011. ¿Cómo se identifica la falsa motivación y qué puede hacer el contribuyente frente a ella?

La obligación de motivar los actos administrativos.

La motivación es la exposición de las razones de hecho y de derecho que llevan a la administración a tomar una decisión. No es un simple formalismo: es la garantía de que el contribuyente conozca por qué se le liquida un mayor impuesto o se le impone una sanción, y de que pueda ejercer su derecho de defensa.

Por regla general, todo acto administrativo que afecte a un particular debe motivarse, y esa motivación debe ser cierta, pertinente y real. Cuando la motivación falta o es falsa, el acto queda viciado de nulidad.

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Diferencia entre falta de motivación y falsa motivación.

La falta de motivación no es difícil de apreciar, puesto que esta simplemente no existe: el acto no expone las razones que lo sustentan.

La falsa motivación, en cambio, es más compleja de identificar, por cuanto la Dian plantea unos argumentos jurídicos y fácticos que, en principio, pueden lucir ajustados a derecho, pero que no se corresponden con la realidad.

En otras palabras, en la falta de motivación no hay razones; en la falsa motivación las hay, pero son inciertas, irreales o fueron apreciadas de forma equivocada.

En qué consiste la falsa motivación.

Por tal razón, dejamos que sea la sección cuarta del Consejo de Estado quien nos ilustre sobre el tema, en la sentencia 16660 del 15 de marzo de 2012:

«En efecto, la falsa motivación, como lo ha reiterado la Sala, se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.

Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión. Todo lo anterior implica que quien acude a la jurisdicción para alegar la falsa motivación, debe, como mínimo, señalar cuál es el hecho o hechos que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión y que en realidad no existieron, o, en qué consiste la errada interpretación de esos hechos.»

Como se puede observar, la falsa motivación se configura en dos eventos: cuando los hechos que sirvieron de fundamento no estaban probados, o cuando la administración omitió hechos que sí estaban demostrados y que habrían conducido a una decisión distinta.

Las decisiones de la Dian deben fundarse en hechos probados.

En materia tributaria, la falsa motivación se conecta directamente con el artículo 742 del estatuto tributario, que exige que las decisiones se funden en hechos probados:

«La determinación de tributos y la imposición de sanciones deben fundarse en los hechos que aparezcan demostrados en el respectivo expediente, por los medios de prueba señalados en las leyes tributarias o en el Código de Procedimiento Civil, en cuanto éstos sean compatibles con aquellos.»

Por lo anterior, si la Dian determina un impuesto o impone una sanción sobre hechos que no están demostrados en el expediente, incurre en falsa motivación y desconoce el artículo 742 del estatuto tributario.

A ello se suma el artículo 745 del estatuto tributario, según el cual las dudas provenientes de vacíos probatorios se resuelven a favor del contribuyente:

«Las dudas provenientes de vacíos probatorios existentes en el momento de practicar las liquidaciones o de fallar los recursos, deben resolverse, si no hay modo de eliminarlas, a favor del contribuyente, cuando éste no se encuentre obligado a probar determinados hechos de acuerdo con las normas del capítulo III de este título.»

De modo que la carga de probar los hechos que sustentan la decisión recae en la administración, y la duda no puede resolverse en contra del contribuyente.

La falsa motivación como causal de nulidad.

La falsa motivación es una de las causales de nulidad de los actos administrativos previstas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011). Según esa norma, procede la nulidad cuando el acto se expide:

• Con infracción de las normas en que debería fundarse.
• Sin competencia.
• En forma irregular.
• Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.
• Mediante falsa motivación.
• Con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió.

Así las cosas, la falsa motivación es una causal autónoma que permite solicitar la anulación del acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

La falsa motivación frente a las causales del artículo 730 del estatuto tributario.

Conviene no confundir la falsa motivación con las causales de nulidad del artículo 730 del estatuto tributario, que son de carácter procedimental y propias de los actos de liquidación de impuestos y de resolución de recursos. Esas causales son, en resumen:

• Que el acto se practique por funcionario incompetente.
• Que se omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión, o se pretermita el término para responderlo.
• Que se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración o de los fundamentos del aforo.
• Que correspondan a procedimientos legalmente concluidos.
• Que adolezcan de otros vicios procedimentales señalados por la ley como causal de nulidad.

Estas causales del artículo 730 se alegan en el recurso de reconsideración, dentro del término para interponerlo, según el artículo 731 del estatuto tributario. La falsa motivación, en cambio, es una causal sustancial que por regla general se ventila ante la jurisdicción, sin perjuicio de que el contribuyente exponga desde la vía gubernativa que la decisión se fundó en hechos no probados.

Qué hacer frente a un acto de la Dian con falsa motivación.

Cuando se es notificado de un acto administrativo de la Dian, como una resolución sanción, un requerimiento especial o una liquidación oficial de revisión o de aforo, lo primero que se debe verificar es si ese acto adolece de alguna causal de nulidad, o si se configura algún presupuesto que permita su revocatoria. Frente a la falsa motivación, el contribuyente cuenta con las siguientes vías:

Revocatoria directa.

Si el contribuyente no interpuso recursos contra el acto, puede solicitar su revocatoria directa conforme al artículo 736 del estatuto tributario. Las causales están en el artículo 93 de la ley 1437 de 2011: que el acto se oponga manifiestamente a la Constitución o a la ley, que no esté conforme con el interés público o social, o que cause agravio injustificado a una persona.

Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Agotada la vía gubernativa, el contribuyente puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la ley 1437 de 2011), donde se invoca la falsa motivación como causal de nulidad y se solicita el restablecimiento del derecho afectado.

La carga de demostrar la falsa motivación recae en quien la alega.

No basta con afirmar que el acto está falsamente motivado; hay que demostrarlo. Como lo señala la misma sentencia 16660 de 2012, quien alega la falsa motivación debe, como mínimo, señalar cuál es el hecho que la administración tuvo en cuenta y que en realidad no existió, o en qué consiste la errada interpretación de esos hechos.

Por ello, la defensa debe apuntar con precisión al hecho no probado o mal apreciado, y no limitarse a una inconformidad general con la decisión.

Aunque hoy en día no es frecuente que la Dian incurra en errores tan elementales, de vez en cuando sucede, y sucede más a menudo en las administraciones tributarias territoriales, a las que también les aplican las mismas reglas y principios. Por lo anterior, ante cualquier acto que lo afecte, revise siempre si los hechos en que se funda están debidamente probados.

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