Los actos de trámite, también llamados preparatorios, son los que la administración expide para impulsar una actuación, sin decidir el fondo del asunto. Por eso, según el artículo 75 de la ley 1437 de 2011, no admiten recursos, y por regla general tampoco pueden demandarse ante el juez. En los procesos de la Dian son actos de trámite el auto de apertura, el requerimiento ordinario, el auto comisorio y el auto de inspección tributaria, entre otros. ¿Qué los distingue de los actos definitivos y qué puede hacer el contribuyente frente a ellos?
Qué es un acto de trámite.
Una actuación administrativa avanza por pasos. Los primeros reúnen información, piden pruebas o dan impulso al proceso; el último decide. Los primeros son actos de trámite o preparatorios, y el último es el acto administrativo definitivo.
El artículo 43 de la ley 1437 de 2011 define por contraste a los definitivos:
«Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.»
En consecuencia, todo acto que no decide el fondo ni impide continuar la actuación es de trámite. Es como la lista de ingredientes de una receta: prepara el resultado, pero no es el resultado.
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Ejemplos en el procedimiento tributario.
En los procesos que adelanta la Dian, son actos de trámite, entre otros, los siguientes:
- El auto de apertura de una investigación.
- El auto comisorio, con el que se designa a los funcionarios que harán una verificación o un cruce de información.
- El requerimiento ordinario de información.
- El auto de inspección tributaria o contable.
- El emplazamiento para corregir y el requerimiento especial.
Los actos definitivos son, por ejemplo, la liquidación oficial de revisión, la liquidación de aforo o la resolución que impone una sanción: allí sí se concreta una situación jurídica que afecta al contribuyente.
El auto de apertura.
Cuando la Dian decide fiscalizar a un contribuyente, suele empezar por un auto de apertura de la investigación. Es un acto interno de control que ni siquiera debe notificarse. Así lo señaló la sección cuarta del Consejo de Estado en la sentencia 16920 del 11 de marzo de 2010:
«El auto de apertura es un acto que no da inicio a la actuación administrativa, no decreta pruebas, ni está señalado como requisito previo al acto definitivo de determinación del impuesto. Se trata de una actuación de trámite, que no está prevista en el Estatuto Tributario, sino que fue establecida por la Administración tributaria para efectos de control, por lo que sólo tiene efectos hacia su interior.»
Por eso, el contribuyente normalmente no se entera de que lo investigan hasta que recibe un requerimiento, ordinario o especial. Lo que conviene hacer entonces es responder el requerimiento de forma completa y, si hay errores, corregir.
No admiten recursos.
El artículo 75 de la ley 1437 de 2011 lo dispone expresamente:
«No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.»
La razón es de eficiencia: si cada paso pudiera recurrirse, ninguna actuación llegaría a su fin. Además, el contribuyente no queda indefenso, porque podrá controvertir las pruebas y los argumentos cuando responda el requerimiento especial y cuando recurra el acto definitivo.
Por ejemplo, el contribuyente no puede impedir que se practique una inspección tributaria, pero sí puede cuestionar después su validez o las pruebas obtenidas en ella al discutir la liquidación oficial.
Control judicial de los actos de trámite.
Por regla general, los actos de trámite tampoco pueden demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque no consolidan ninguna situación jurídica que pueda ser objeto de control. El Consejo de Estado lo ha reiterado en numerosas decisiones.
La excepción son los actos de trámite que hacen imposible continuar la actuación, porque en ese caso, según el artículo 43 de la ley 1437 de 2011, se convierten en definitivos. Un ejemplo es el auto que rechaza un recurso por haberse presentado fuera de plazo, porque impide continuar la discusión.
Preguntas frecuentes.
A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.
¿Qué es un acto administrativo de trámite?
Es el que impulsa una actuación administrativa sin decidir el fondo del asunto, como un requerimiento de información o un auto que ordena pruebas.
¿Contra un acto de trámite proceden recursos?
No, salvo norma expresa en contrario, según el artículo 75 de la ley 1437 de 2011.
¿El auto de apertura de la Dian debe notificarse?
No. Es un acto interno de control, según la sentencia 16920 de 2010 del Consejo de Estado.
¿El auto comisorio para verificación o cruce es un acto de trámite?
Sí. Solo designa a los funcionarios que harán la verificación y no decide nada sobre el contribuyente.
¿Qué significa tener un proceso fiscal abierto?
Que la autoridad tributaria adelanta una actuación de fiscalización o de cobro sobre el contribuyente. En el impuesto vehicular, por ejemplo, indica que el departamento investiga o cobra vigencias no pagadas.
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¿El auto comisorio para verificación o cruce de una devolución de renta se considera un acto administrativo en trámite?
Sí, un acto administrativo que apenas tiene como finalidad preparar o impulsar la resolución definitiva del asunto, pero no decide de manera directa ni definitiva ningún acto o contrato en contra del contribuyente.