Decreto reglamentario: qué es y para qué sirve

Un decreto reglamentario es la norma que expide el Gobierno para precisar cómo se aplica una ley. La facultad para expedirlo está en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, y en materia tributaria se concentra en el decreto 1625 de 2016. Por eso suele decirse que de la ley se aplica lo que diga el reglamento. ¿Hasta dónde puede llegar un decreto y qué pasa si la ley cambia?

Qué es un decreto reglamentario.

Las leyes suelen ser generales: fijan la regla, pero no siempre dicen cómo se cumple en la práctica. El decreto reglamentario llena ese espacio, definiendo procedimientos, plazos, requisitos y documentos para que la ley pueda aplicarse.

El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución le atribuye esa función al Presidente de la República:

«Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.»

Como se puede observar, el reglamento existe para ejecutar la ley, no para reemplazarla. Esa es la clave para entender sus límites.

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Ejemplos en materia tributaria.

En el campo tributario la potestad reglamentaria se ejerce con mucha frecuencia, porque el Estatuto Tributario deja numerosos aspectos para que el Gobierno los precise. Algunos ejemplos son los siguientes:

• El calendario tributario, que fija cada año los plazos para declarar y pagar.
• Los conceptos, bases y tarifas de retención en la fuente que el Estatuto autoriza al Gobierno a establecer.
• Los requisitos y el trámite de la devolución de saldos a favor.
• Las condiciones para acceder a ciertos beneficios, cuando la ley remite al reglamento.

Todos esos decretos están compilados en el decreto 1625 de 2016, conocido como Decreto Único Reglamentario en materia tributaria. A su vez, las resoluciones de carácter general que expide la Dian, como las de facturación electrónica o información exógena, están compiladas en la resolución 000227 de 2025.

Límites del decreto reglamentario.

El reglamento está subordinado a la ley. No puede ampliarla, restringirla ni contradecirla, y en materia tributaria esa regla es todavía más estricta.

El artículo 338 de la Constitución exige que la ley fije directamente los elementos esenciales de los impuestos: sujetos, hechos gravados, bases y tarifas. Un decreto no puede crear un impuesto, agregar un requisito que la ley no previó para acceder a un beneficio ni convertir en sancionable una conducta que la ley no castiga.

Un ejemplo es el decreto que dispuso que las declaraciones de IVA presentadas con una periodicidad equivocada no tenían efecto legal. El Consejo de Estado lo anuló en la sentencia 25541 del 3 de noviembre de 2022 porque esa consecuencia no estaba prevista en la ley, tema que explicamos en el artículo sobre cómo corregir el IVA presentado en el período equivocado.

Cuando un decreto excede la ley, cualquier persona puede demandar su nulidad ante el Consejo de Estado.

Cómo se controla un decreto que excede la ley.

El medio es la acción de nulidad simple del artículo 137 de la ley 1437 de 2011, que puede ejercer cualquier persona y en cualquier tiempo. Si prospera, el decreto sale del ordenamiento.

Mientras el proceso se resuelve, puede pedirse la suspensión provisional del decreto cuando su contradicción con la ley es evidente. Y en un caso concreto, el contribuyente también puede pedir que no se le aplique una norma reglamentaria que resulte contraria a la ley.

Leyes que necesitan reglamento y leyes que no.

No todas las leyes requieren un decreto para aplicarse. Si la norma es clara y completa, rige desde su vigencia aunque el Gobierno no la haya reglamentado.

Otras veces la propia ley condiciona su aplicación al reglamento, al decir, por ejemplo, que un beneficio procederá «en los términos que establezca el reglamento». En esos casos, mientras el decreto no se expida, la norma no puede aplicarse en la práctica.

Entre los dos extremos hay casos dudosos. De acuerdo con nuestro criterio, la falta de reglamento no puede usarse para negar un derecho que la ley reconoce con suficiente claridad: la administración debe aplicar la ley directamente.

Qué pasa con el decreto si la ley cambia.

Un decreto reglamentario depende de la ley que reglamenta. Si esa ley se deroga, el decreto pierde su fundamento y deja de ser obligatorio, fenómeno que se conoce como decaimiento.

Así lo prevé el numeral 2 del artículo 91 de la ley 1437 de 2011, según el cual los actos administrativos pierden obligatoriedad cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho.

Una duda frecuente de nuestros lectores es qué ocurre cuando una ley nueva modifica un artículo pero reproduce su mismo texto. De acuerdo con nuestro criterio, el reglamento conserva su fuerza en la medida en que sea compatible con la nueva redacción, porque su fundamento de derecho no ha desaparecido; si la ley nueva cambia el alcance de la norma, el reglamento decae en la parte incompatible.

Otras clases de decretos.

Conviene no confundir el decreto reglamentario con otros decretos que expide el Gobierno y que tienen una fuerza distinta:

El Estatuto Tributario, por ejemplo, es un decreto con fuerza de ley: el decreto 624 de 1989. Sin embargo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución prohíbe conferir facultades extraordinarias para decretar impuestos, de modo que los tributos nuevos deben crearse por ley del Congreso.

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