Sustracción de materia – En qué consiste

La sustracción de materia es la figura por la cual un asunto sometido a decisión judicial o administrativa se queda sin objeto, porque desaparecieron los hechos o las normas que lo sustentaban, de modo que cualquier decisión que se profiera resultaría inútil. La jurisprudencia colombiana la ha incorporado bajo el nombre técnico de carencia actual de objeto, concepto cuyo alcance unificó la Corte Constitucional en la sentencia SU-522 de 2019. ¿Cuándo se configura realmente, quién la declara y qué le queda a quien ya había demandado?

En qué consiste la sustracción de materia.

Básicamente, la sustracción de materia consiste en la desaparición de los supuestos, hechos o normas que sustentan una acción.

Cuando ocurre la sustracción de materia, la autoridad administrativa o judicial no podrá decidir o pronunciarse sobre algo que ya no tiene nada que lo sustente.

La expresión describe con precisión el fenómeno: al proceso se le «sustrajo» la materia, es decir, se le retiró el objeto sobre el cual la autoridad tenía que decidir. No es que el demandante tuviera o no razón; es que ya no hay sobre qué pronunciarse.

Por lo anterior, la sustracción de materia no es una forma de perder el proceso ni de ganarlo. Es una causa de terminación anormal de la actuación, en la que el juez o el funcionario se abstiene de resolver el fondo porque su decisión caería en el vacío.

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Qué significa «sustracción» en el lenguaje jurídico.

En su sentido corriente, sustraer es apartar, separar o extraer algo de donde estaba. De ahí que en derecho penal la palabra se use para describir el apoderamiento de un bien o de una persona: se habla de sustracción de bienes o de sustracción de menores.

En cambio, cuando se dice «sustracción de materia» o «sustracción de la materia», la palabra no alude a un apoderamiento sino a una desaparición: lo que se retira del proceso es la materia litigiosa, esto es, el asunto que debía resolverse.

Por eso, decir que un asunto «se quedó sin materia» equivale a decir que se quedó sin objeto: no hay controversia que dirimir, ni derecho que amparar, ni obligación que exigir, porque el soporte fáctico o normativo se extinguió.

Los tres elementos que deben concurrir.

De acuerdo con nuestro criterio, para que pueda hablarse con propiedad de sustracción de materia deben confluir tres elementos:

1. Una actuación en curso. Debe existir un proceso judicial o una actuación administrativa iniciada y todavía no decidida.
2. La desaparición del supuesto. El hecho, el acto o la norma que servía de fundamento debe extinguirse durante el trámite, no antes de iniciarlo.
3. La inocuidad de la decisión. Como consecuencia de lo anterior, cualquier orden que se profiera resultaría inútil, imposible de cumplir o carente de efectos.

Si el supuesto ya había desaparecido antes de presentar la demanda, no estamos ante una sustracción de materia sino ante una falta de objeto original, que normalmente se resuelve por la vía del rechazo de la demanda o de la declaratoria de improcedencia.

Ejemplo de sustracción de materia en una acción de tutela.

Quizás el ejemplo más sencillo para ilustrar la sustracción de materia sea cuando se recurre a una acción de tutela para conseguir que una autoridad administrativa dé respuesta efectiva a un derecho de petición, y una vez interpuesta la acción de tutela, pero antes de que el juez decida, la autoridad administrativa da respuesta cabal y satisfactoria al derecho de petición.

Nótese que, en este caso, el juez, cuando vaya a tomar una decisión, encontrará que la causa que originó la acción de tutela ha desaparecido, dado que la motivación de la acción de tutela era conseguir la respuesta a un derecho de petición, derecho que ya ha sido garantizado por el demandado. Por lo tanto, el juez no tendrá sobre qué pronunciarse, sobre qué decidir, debido a que se ha presentado la sustracción de materia.

En este caso, la materia es la respuesta al derecho de petición, y si esta no se da, el juez tiene materia para decidir; pero si la respuesta se da, el juez ya no tendrá materia para decidir, puesto que se ha sustraído al darse solución efectiva al problema que originó la acción de tutela.

Este supuesto tiene norma expresa. Señala el artículo 26 del decreto 2591 de 1991:

«Cesación de la actuación impugnada. Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes. El recurrente podrá desistir de la tutela, en cuyo caso se archivará el expediente. Cuando el desistimiento hubiere tenido origen en una satisfacción extraprocesal de los derechos reclamados por el interesado, el expediente podrá reabrirse en cualquier tiempo, si se demuestra que la satisfacción acordada ha resultado incumplida o tardía.»

La norma es importante por dos razones. La primera, porque confirma que la cesación de la conducta vulneradora impide una orden de amparo pero no borra automáticamente la responsabilidad de la entidad frente a costas e indemnización. La segunda, porque permite reabrir el expediente cuando la satisfacción ofrecida resulta incumplida o tardía, lo que impide que la entidad use la sustracción de materia como una salida cómoda.

Carencia actual de objeto: el nombre técnico de la sustracción de materia.

La Corte Constitucional ha usado indistintamente varias expresiones para describir el mismo fenómeno, y la sustracción de materia es una de ellas. Así lo reconoció expresamente la Corte en la sentencia SU-540 de 2007:

«Cabe recordar que la carencia actual de objeto se ha fundamentado en la existencia de un daño consumado, en un hecho superado, en la asimilación de ambas expresiones como sinónimas, en la mezcla de ellas como un hecho consumado y hasta en una sustracción de materia, aunque también se ha acogido esta última expresión como sinónimo de la carencia de objeto.»

En consecuencia, quien busque el desarrollo jurisprudencial de la sustracción de materia debe rastrear la expresión carencia actual de objeto, que es la que hoy utilizan las altas cortes. La idea central la resumió la Corte en la sentencia SU-522 de 2019, al recordar que si la situación ya fue superada o resuelta de alguna forma no tendría sentido un pronunciamiento, puesto que «la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío».

En esa misma providencia, la Sala Plena precisó que el juez de tutela no fue concebido como un órgano consultivo que emita conceptos o decisiones inocuas sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados. Y sistematizó las tres categorías en las que puede encuadrarse el fenómeno.

Carencia actual de objeto por hecho superado.

Se configura cuando aquello que se pretendía lograr con la demanda ya ocurrió antes de que el juez diera orden alguna, gracias a la actuación voluntaria de la entidad demandada.

La Corte exige verificar dos condiciones: que se haya satisfecho por completo lo pretendido, y que la demandada haya actuado o cesado en su accionar de manera voluntaria. Si la satisfacción provino del cumplimiento de una orden judicial previa, no hay hecho superado sino acatamiento de una decisión.

El ejemplo de la respuesta al derecho de petición dada durante el trámite de la tutela es, precisamente, un hecho superado.

Carencia actual de objeto por daño consumado.

Tiene lugar cuando la afectación que se quería evitar ya se perfeccionó, de modo que resulta imposible hacerla cesar o retrotraerla. El caso típico es el fallecimiento del accionante durante el trámite, cuando ese desenlace es atribuible a la entidad demandada.

Si el daño ya estaba consumado al momento de presentar la demanda, la tutela es improcedente por mandato del numeral 4 del artículo 6 del decreto 2591 de 1991. Si el daño se consuma durante el trámite, el juez conserva competencia para pronunciarse de fondo y adoptar correctivos.

Carencia actual de objeto por situación sobreviniente.

Es la categoría más amplia y la de creación más reciente. Cubre los casos que no encajan en las dos anteriores, y la Corte la describió como cualquier otra circunstancia que determine que la orden del juez no surta ningún efecto y por lo tanto caiga en el vacío.

La jurisprudencia ha declarado esta situación, entre otros eventos, cuando:

• El actor mismo asume la carga que no le correspondía para superar la situación vulneradora.
• Un tercero, distinto del accionante y de la entidad demandada, satisface en lo fundamental la pretensión.
• Resulta imposible proferir alguna orden por razones no atribuibles a la entidad demandada.
• El actor simplemente pierde el interés en el objeto original del litigio.

De estas tres categorías, la que más se aproxima a la noción clásica de sustracción de materia por desaparición de la norma es la situación sobreviniente, en razón a que allí no hay ni reparación voluntaria ni daño irreversible, sino un cambio del contexto jurídico.

Qué debe hacer el juez en cada caso.

La sentencia SU-522 de 2019 unificó la jurisprudencia sobre el deber de pronunciamiento y fijó las siguientes subreglas:

Teniendo claro lo anterior, la declaratoria de carencia actual de objeto no siempre deja al accionante sin respuesta: cuando el daño ya se consumó, la Corte está obligada a decir si hubo o no violación de derechos, lo que resulta determinante para un eventual proceso de reparación.

Sustracción de materia por desaparición de la norma que sustentaba la decisión.

Los casos más complejos se producen por la inaplicabilidad de normas, ya sea porque han sido derogadas, han sido declaradas nulas o han sido declaradas inconstitucionales, y muchas veces la sustracción de materia solo es reconocida por las altas cortes.

No obstante, los tres fenómenos no producen los mismos efectos, y confundirlos es la fuente más frecuente de error en este tema:

La distinción importa porque solo cuando el fundamento desaparece con efectos que alcanzan la situación discutida puede hablarse de sustracción de materia. Si la norma simplemente fue derogada hacia el futuro, la actuación que se surtió bajo su vigencia conserva su soporte.

El caso del antiguo requisito del régimen simplificado del IVA.

Un ejemplo de sustracción de materia por la pérdida de vigencia de una norma es el del requisito que se exigía en el pasado para pertenecer al régimen simplificado, según el cual el comerciante persona natural no debía tener su establecimiento de comercio, oficina, sede o local ubicado en un centro comercial o dentro de almacenes de cadena. Para el efecto, la norma entendía por centro comercial la construcción urbana que agrupara más de veinte locales, oficinas o sedes de negocio.

El requisito estaba en el numeral 3 del artículo 499 del Estatuto Tributario, tal como quedó modificado por el artículo 14 de la ley 863 de 2003. Esa disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1114 de 2004, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis, por vulnerar el principio de igualdad del artículo 13 de la Constitución.

Al desaparecer el requisito, desaparecía también la obligación de trasladarse al régimen común por el solo hecho de tener el negocio en un centro comercial.

En este caso, si después de la declaración de inexequibilidad la Dian hubiera reclasificado a un contribuyente al régimen común con fundamento en esa norma, la reclasificación habría quedado sin soporte, y en el proceso que se adelantara indudablemente se presentaría una sustracción de materia, dado que había desaparecido la obligación sobre la cual la Dian tomó su decisión.

Advertencia sobre este ejemplo.

Recordemos que la clasificación entre régimen común y régimen simplificado fue eliminada por la ley 1943 de 2018 y mantenida su eliminación por la ley 2010 de 2019, de manera que hoy la ley habla de responsables y no responsables del impuesto sobre las ventas. El ejemplo conserva su valor didáctico, pero corresponde a un régimen que ya no está vigente.

La doctrina de la Dian anulada por el Consejo de Estado.

Igual sucede cuando la Dian impone una sanción o una nueva obligación a un contribuyente con base en una doctrina suya que después es declarada nula por el Consejo de Estado.

La Dian no puede luego, en un proceso contencioso administrativo, exigir al contribuyente el pago de la sanción o el cumplimiento de la obligación, puesto que la doctrina o norma que la sustentó fue declarada nula, y esa nulidad conlleva necesariamente la sustracción de la materia jurídica. Recordemos que, conforme al artículo 131 de la ley 2010 de 2019, los conceptos de la Dirección de Gestión Jurídica o de la Subdirección de Normativa y Doctrina de la Dian constituyen interpretación oficial para los empleados públicos de la entidad, de modo que su anulación desarma la actuación que se apoyó en ellos.

A ello se suma que, según el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, es decir, frente a todos, y no solo frente a quien demandó.

«Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.»

Por lo anterior, el contribuyente que enfrenta una actuación de la Dian apoyada en doctrina anulada no necesita haber sido parte del proceso de nulidad para invocar esa decisión: le basta alegarla dentro del recurso de reconsideración o en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de la Dian.

Sustracción de materia en el procedimiento administrativo.

La figura no es exclusiva de los jueces. En sede administrativa opera bajo el nombre de pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento del acto administrativo, y tiene norma expresa.

Dispone el artículo 91 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo:

«Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.»

El numeral 2 es la traducción administrativa de la sustracción de materia: cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho, el acto pierde obligatoriedad y no puede ser ejecutado. Es lo que ocurre, por ejemplo, con el acto que ordena cobrar una sanción liquidada conforme a una norma que después fue anulada o declarada inexequible con efectos retroactivos.

Conviene precisar que el decaimiento afecta la ejecutoriedad del acto, no su legalidad. El acto no se vuelve ilegal ni desaparece del ordenamiento; simplemente ya no puede ejecutarse. Por eso el Consejo de Estado ha sido reiterado en señalar que la pérdida de fuerza ejecutoria no es, por sí sola, una causal de nulidad.

Cómo alegar la sustracción de materia ante la entidad.

El CPACA prevé un mecanismo específico para hacerla valer. Señala el artículo 92 de la ley 1437 de 2011:

«Excepción de pérdida de ejecutoriedad. Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince (15) días.»

Así las cosas, el administrado no tiene que esperar a que la entidad reconozca por su cuenta que el acto se quedó sin sustento: puede oponerse a la ejecución mediante un escrito en el que invoque la excepción, y la autoridad debe resolver dentro de los quince días siguientes.

Si la entidad guarda silencio o niega la excepción, queda abierta la vía judicial a través de los medios de control contra los actos administrativos.

La sustracción de materia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Aquí conviene desmontar una creencia muy extendida: que si la norma o el acto demandado desaparece, el proceso se acaba automáticamente. No es así.

El Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que la derogatoria del acto acusado no impide el pronunciamiento sobre su legalidad, dada la necesidad de mantener el imperio del orden jurídico y de considerar los efectos que el acto haya producido durante su vigencia. Un acto derogado sigue amparado por la presunción de legalidad, y esa presunción solo se desvirtúa con la sentencia. Por eso las causales de nulidad de un acto administrativo pueden estudiarse aun después de que el acto salió del ordenamiento.

La Sección Quinta del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre este punto en la sentencia del 24 de mayo de 2018, con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate, fijando dos reglas:

4. Si el acto demandado no produjo efectos jurídicos, opera la carencia de objeto por sustracción de materia y el juez debe considerar terminar el proceso en su etapa inicial, sin esperar a dictar una sentencia inhibitoria.
5. Si el acto acusado sí produjo efectos, el juez conserva competencia para estudiar su legalidad y decidir si se desvirtúa la presunción que sirvió de sustento a esos efectos, análisis que debe hacerse en la sentencia.

De acuerdo con nuestro criterio, esta es la regla práctica más útil de todo el tema: antes de dar por perdido un proceso porque la norma o el acto desapareció, hay que preguntarse si alcanzó a producir efectos. Si los produjo —una sanción cobrada, un descuento aplicado, un cargo suprimido—, el juez debe pronunciarse, y el demandante conserva su interés.

Esta es también la razón por la cual la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no se frustra cuando la entidad revoca el acto durante el proceso: si ya hubo un daño patrimonial, queda materia para decidir el restablecimiento.

Diferencias entre la sustracción de materia y figuras parecidas.

En la práctica se confunde la sustracción de materia con otras formas de terminación del proceso. Veamos las diferencias:

Sobre la última de estas figuras conviene revisar las causales de revocatoria directa de los actos administrativos, porque es la vía por la cual la propia entidad puede provocar la desaparición del objeto discutido.

Efectos de la sustracción de materia para quien había demandado.

Que el proceso termine sin decisión de fondo no significa que el demandante quede con las manos vacías. Estos son los efectos que conviene tener presentes.

No hay pronunciamiento sobre quién tenía la razón.

Salvo en el daño consumado, y en los eventos en que la Corte decide pronunciarse por la relevancia del asunto, la declaratoria de carencia actual de objeto no define si hubo o no vulneración de derechos.

Se conserva el derecho a costas e indemnización en tutela.

El artículo 26 del decreto 2591 de 1991 dispone que se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes. No es una consecuencia automática, pero tampoco un asunto que el juez pueda ignorar.

El expediente puede reabrirse.

Cuando el desistimiento tuvo origen en una satisfacción extraprocesal y esa satisfacción resulta incumplida o tardía, el mismo artículo 26 permite reabrir el expediente en cualquier tiempo. Esta es la principal garantía frente a las entidades que responden a última hora para evitar el fallo.

En lo contencioso, subsiste el interés si el acto produjo efectos.

Conforme a la regla de unificación de la Sección Quinta, si el acto alcanzó a producir efectos jurídicos, el juez mantiene competencia y el proceso continúa hasta la sentencia.

No procede alegar la figura antes de tiempo.

De acuerdo con nuestro criterio, la entidad demandada no puede invocar la sustracción de materia con una satisfacción parcial de la pretensión. La Corte ha exigido que lo pretendido se satisfaga por completo, de modo que las respuestas evasivas o incompletas no configuran hecho superado.

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