Bienes de uso público, bienes fiscales y baldíos: qué son y por qué no se pueden prescribir

Los bienes de uso público son los que pertenecen al Estado y cuyo uso corresponde a todos los habitantes, como las calles, las plazas, los puentes y los caminos, según el artículo 674 del Código Civil. Los bienes fiscales también son del Estado, pero su uso no pertenece a todos, como los edificios de las entidades públicas. Y los baldíos son las tierras de la Nación que nunca han salido de su dominio. El artículo 63 de la Constitución declara inalienables, imprescriptibles e inembargables los bienes de uso público, y la ley extiende la imprescriptibilidad a los baldíos y a los bienes fiscales. ¿Qué diferencias hay entre ellos y qué consecuencias tiene ocupar uno?

Los bienes públicos en el Código Civil.

El artículo 674 del Código Civil clasifica los bienes que pertenecen al Estado:

«Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República.

Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.»

Donde la norma dice «la Unión» debe entenderse hoy la Nación y, en general, las entidades públicas. De la norma se desprenden dos clases de bienes públicos: los de uso público y los fiscales.

Bienes de uso público.

Los bienes de uso público son los que pertenecen al Estado y están destinados al uso de todos los habitantes. Son ejemplos las calles, los andenes, las plazas, los parques, los puentes, las carreteras, las playas y los ríos.

Cualquier persona puede usarlos, dentro de los límites que fijen las autoridades, como las restricciones de horario o de circulación. Lo que nadie puede hacer es apropiárselos, cerrarlos para su uso exclusivo o construir en ellos sin permiso.

Son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

El artículo 63 de la Constitución Política dispone:

«Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.»

Cada una de estas características tiene una consecuencia práctica:

• Inalienables, porque no se pueden vender, donar ni gravar mientras conserven su destinación al uso público.
• Imprescriptibles, porque nadie puede adquirirlos por prescripción adquisitiva, aunque los ocupe durante muchos años.
• Inembargables, porque no pueden ser embargados por los acreedores del Estado.

Por eso, quien construye en un andén, en una zona verde o en la ronda de un río no adquiere ningún derecho sobre el terreno, por mucho tiempo que pase, y la autoridad puede ordenar la restitución del espacio público.

Construcciones de particulares de uso público.

No todo lo que usa el público es un bien de uso público. El artículo 676 del Código Civil precisa:

«Los puentes y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les pertenecen, no son bienes de la Unión, aunque los dueños permitan su uso y goce a todos los habitantes de un territorio.

Lo mismo se extiende a cualesquiera otras construcciones hechas a expensas de particulares y en sus tierras, aun cuando su uso sea público, por permiso del dueño.»

Así, un camino privado que el dueño de una finca deja usar a los vecinos sigue siendo privado, y el dueño puede limitar su uso, salvo que exista una servidumbre, como se explica en el artículo sobre las servidumbres.

Bienes fiscales.

Los bienes fiscales son los que pertenecen a una entidad pública pero no están destinados al uso de todos, sino al funcionamiento de la entidad o a la producción de recursos. Son ejemplos los edificios de las alcaldías y ministerios, los vehículos oficiales y los lotes de propiedad de las entidades.

A diferencia de los de uso público, los bienes fiscales pueden venderse o arrendarse, siguiendo los procedimientos de la contratación estatal. Pero tampoco pueden adquirirse por prescripción: el numeral 4 del artículo 375 del Código General del Proceso dispone que la declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.

Bienes baldíos.

Los baldíos son las tierras que pertenecen a la Nación porque nunca han salido de su dominio, es decir, que nunca han sido adjudicadas a un particular. Según el artículo 675 del Código Civil, son bienes de la Unión todas las tierras que, estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño.

Los baldíos no deben confundirse con los bienes vacantes, que son inmuebles que tuvieron dueño y hoy no lo tienen conocido, como se explica en el artículo sobre los bienes vacantes y mostrencos.

Cómo se adquiere un baldío.

Los baldíos no se adquieren por ocupación ni por prescripción. Según el artículo 65 de la ley 160 de 1994, la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, y los ocupantes de tierras baldías no tienen la calidad de poseedores, sino una mera expectativa de adjudicación. Hoy la adjudicación de los baldíos rurales está a cargo de la Agencia Nacional de Tierras, conforme al decreto ley 902 de 2017.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-536 de 1997, explicó el fundamento de las limitaciones que la ley impone a la adjudicación de baldíos:

«La función social de la propiedad, a la cual le es inherente una función ecológica, comporta el deber positivo del legislador en el sentido de que dicha función se haga real y efectiva, cuando el Estado hace uso del poder de disposición o manejo de sus bienes públicos. De esta manera, los condicionamientos impuestos por el legislador relativos al acceso a la propiedad de los bienes baldíos, no resultan ser una conducta extraña a sus competencias, porque éstas deben estar dirigidas a lograr los fines que previó el Constituyente en beneficio de los trabajadores rurales.»

Es decir, el Estado adjudica los baldíos para cumplir la función social de la propiedad, en favor principalmente de los trabajadores rurales que los explotan, y por eso puede fijar condiciones para la adjudicación.

Cómo saber si un predio es baldío.

En la práctica, un predio rural que no tiene folio de matrícula inmobiliaria ni antecedentes registrales de propiedad privada puede presumirse baldío. La Corte Constitucional, en la sentencia T-488 de 2014, señaló que los jueces deben verificar esa situación antes de declarar la pertenencia de un predio rural que carece de titulares de derechos reales inscritos, para no adjudicar por prescripción tierras de la Nación. Las formas legítimas de adquirir un terreno ajeno se explican en el artículo sobre cómo apropiarse de un terreno abandonado.

Resumen de las diferencias.

Las tres clases de bienes pueden compararse así:

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.