Diferencia entre servidor público, funcionario público, empleado público y trabajador oficial

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En Colombia, los términos servidor público, funcionario público, empleado público y trabajador oficial se usan a diario como si fueran sinónimos, pero no todos significan lo mismo ni tienen el mismo régimen laboral. El artículo 123 de la Constitución Política define quién es servidor público, y a partir de esa definición la ley distingue varias categorías, cada una con reglas propias de vinculación, remuneración y retiro. Veamos qué es cada una, en qué se diferencian y por qué esa diferencia importa.

Qué es un servidor público.

El término servidor público es el género que agrupa a todas las personas que prestan sus servicios al Estado. Así lo define el artículo 123 de la Constitución:

«Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.»

De la norma se desprende que servidor público es quien está vinculado al Estado, ya sea a la administración central o a sus entidades descentralizadas, y que dentro de ese género caben tres especies: los miembros de las corporaciones públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales.

Dicho de otro modo, todo empleado público y todo trabajador oficial es un servidor público, pero no todo servidor público es empleado público o trabajador oficial, porque también lo son, por ejemplo, los congresistas.

¿Servidor público y funcionario público son lo mismo?

Esta es quizás la confusión más frecuente, y la respuesta corta es que en Colombia sí. Nuestra legislación no distingue entre servidor público y funcionario público: ambos términos se emplean como denominación general de las personas que desempeñan cargos en el Estado.

El término que la Constitución adoptó en 1991 fue el de «servidor público», mientras que «funcionario público» proviene de la tradición anterior y se sigue usando como sinónimo en leyes, doctrina y jurisprudencia. La Corte Constitucional, en la sentencia C-681 de 2003, lo expresó así:

«Las personas naturales que ejercen la función pública establecen una relación laboral con el Estado y son en consecuencia funcionarios públicos.»

De acuerdo con nuestro criterio, la distinción entre servidor y funcionario es más terminológica que jurídica en el contexto colombiano. Conviene aclararlo porque en otros países (como España o México) «funcionario» tiene un significado más restringido, referido solo a cierto tipo de empleados de carrera, lo que suele generar la confusión.

Lo relevante en Colombia no es si a alguien se le llama servidor o funcionario, sino a cuál de las tres categorías del artículo 123 pertenece, porque de ello depende su régimen.

Clasificación de los servidores públicos en Colombia.

Con base en el artículo 123 de la Constitución, los servidores públicos se clasifican en tres grandes grupos:

• Miembros de las corporaciones públicas de elección popular: congresistas, diputados y concejales.
• Empleados públicos: quienes se vinculan mediante una relación legal y reglamentaria (nombramiento y posesión).
• Trabajadores oficiales: quienes se vinculan mediante contrato de trabajo.

El artículo 125 de la Constitución complementa esta clasificación al señalar que, por regla general, los empleos del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los de los trabajadores oficiales.

Miembros de las corporaciones públicas de elección popular.

Son los servidores que integran los cuerpos colegiados elegidos por voto popular: los congresistas (senadores y representantes a la Cámara), los diputados de las asambleas departamentales y los concejales de los concejos municipales y distritales.

Un rasgo importante es que estos servidores no tienen la calidad de empleados públicos, aunque sí son servidores públicos. La propia Constitución lo dice de los concejales en el artículo 312 —«Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos.»— y de los diputados en el artículo 299, al calificarlos únicamente como servidores públicos.

Precisión. Por eso, cuando una norma habla de «empleado público», por regla general no cubre a los concejales ni a los diputados, lo que tiene efecto en materia de inhabilidades e incompatibilidades.

Qué es un empleado público.

Son empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos —y sus equivalentes en el nivel departamental, distrital y municipal— en labores distintas de la construcción y sostenimiento de obras públicas. Así lo establece el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968:

«Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.»

El empleado público se vincula al Estado mediante una relación legal y reglamentaria, que se concreta con un acto administrativo de nombramiento y la respectiva acta de posesión. No hay un contrato que se negocie: las condiciones del empleo —funciones, salario y jornada— están fijadas de antemano por la ley y el reglamento.

Recordemos que, por regla general, los empleos públicos son de carrera administrativa, regulada por la Ley 909 de 2004, a la que se ingresa por concurso de méritos. No obstante, existen otras modalidades de empleo público: los de libre nombramiento y remoción, los de período fijo, los de elección popular (como el presidente, los gobernadores y los alcaldes) y los provisionales o temporales.

Ejemplo. En un ministerio son empleados públicos la secretaria, el auxiliar de contabilidad, el mensajero, el analista, el aseador del edificio, el vigilante, el portero, el conductor del vehículo del ministro y el ascensorista, porque ninguna de sus funciones tiene que ver con la construcción o el sostenimiento de obras públicas.

Qué es un trabajador oficial.

Son trabajadores oficiales dos grupos de servidores:

• Quienes, laborando en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos (y sus equivalentes territoriales), ejecutan labores de construcción y sostenimiento de obras públicas.
• Quienes prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado de cualquier nivel, sin importar las funciones del organismo, salvo aquellos que desempeñan cargos de dirección o confianza señalados como empleados públicos en los estatutos.

Así se desprende del artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968, cuyo inciso final dispone:

«Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.»

A diferencia del empleado público, el trabajador oficial se vincula mediante un contrato de trabajo, lo que le permite discutir las condiciones de su relación laboral y celebrar convenciones colectivas. Su régimen es en principio de derecho común: se rige por el contrato, la convención o pacto colectivo, el reglamento interno y, en lo no previsto, por la Ley 6 de 1945 y el Decreto 2127 de 1945.

Precisión. Antiguamente se hablaba del «trabajador de pico y pala» para referirse al trabajador oficial y distinguirlo del empleado público. Hoy la expresión ha quedado en desuso, pero ilustra el criterio: lo determinante es que la labor esté ligada a la construcción y el sostenimiento de obras públicas.

Ejemplo. En el mismo ministerio del ejemplo anterior son trabajadores oficiales el obrero que participa en la construcción de la obra, el conductor de la volqueta, el supervisor del personal de la obra, el jefe de cuadrilla, el electricista de la obra, el mecánico de las volquetas, la cocinera de la cuadrilla y el lavador de la maquinaria de carretera, porque sus funciones sí se relacionan con la construcción y el sostenimiento de las obras públicas.

Criterio orgánico y criterio funcional.

Como se puede observar, para establecer la condición de trabajador oficial se utilizan dos criterios que conviene tener claros.

El criterio orgánico mira a la entidad. Otorga la condición de trabajador oficial a quienes prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado de cualquier nivel, sin contar para nada las funciones asignadas al organismo, con excepción de quienes desempeñan cargos de dirección y confianza señalados en los estatutos.

El criterio funcional mira las funciones. Otorga la condición de trabajador oficial a quienes, en los establecimientos públicos, superintendencias, ministerios o departamentos administrativos (y sus equivalentes territoriales), ejecutan labores relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas.

En resumen: en las empresas industriales y comerciales del Estado rige el criterio orgánico, de modo que por regla general todos son trabajadores oficiales, salvo los de dirección y confianza; en las demás entidades rige el criterio funcional, por lo que todos son empleados públicos, salvo quienes construyen y sostienen obras públicas.

Debemos precisar que el aparte del artículo 5 que permitía a los estatutos de los establecimientos públicos definir qué actividades podían desempeñarse por contrato de trabajo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 1995, de modo que en esas entidades la calidad de trabajador oficial depende exclusivamente del criterio funcional.

Diferencias entre empleado público y trabajador oficial.

Teniendo claro lo anterior, resumimos en la siguiente tabla las principales diferencias entre el empleado público y el trabajador oficial.

Aspecto.Forma de vinculación.Funciones.Régimen jurídico.Negociación de condiciones.Jurisdicción competente.Régimen de carrera.

La diferencia no es de forma. De ella depende, por ejemplo, ante qué juez se demanda un conflicto laboral: los empleados públicos acuden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que los trabajadores oficiales acuden a la justicia ordinaria laboral.

Casos especiales que suelen generar dudas.

Además de la regla general, hay situaciones particulares que con frecuencia consultan nuestros lectores y que conviene precisar.

Los servidores públicos de las universidades estatales.

Uno de nuestros lectores nos plantea el caso de un electricista vinculado a una universidad pública desde hace más de treinta años, a quien la universidad clasifica como empleado público, y pregunta si existe alguna norma o sentencia que le reconozca la calidad de trabajador oficial.

Las universidades estatales u oficiales son entes universitarios autónomos con régimen especial, conforme a la Ley 30 de 1992. Ello significa que la clasificación de su personal no siempre coincide de forma automática con la regla general del Decreto 3135 de 1968, pues cada universidad la desarrolla en su estatuto general.

De acuerdo con nuestro criterio, y aplicando el criterio funcional, un trabajador que ejecuta labores de construcción y sostenimiento de la planta física de la universidad tiene vocación de trabajador oficial, mientras que quien cumple funciones administrativas o de apoyo será empleado público. La clave está en la naturaleza de la función efectivamente desempeñada, no en la denominación que le haya asignado la entidad.

No existe una ley que de forma expresa reconozca al electricista de una universidad la calidad de trabajador oficial, pero sí hay doctrina y jurisprudencia que, atendiendo al criterio funcional, han reconocido esa condición cuando la labor se relaciona con el sostenimiento de la infraestructura. En todo caso, la reclasificación debe definirse a la luz del estatuto de la respectiva universidad y, de ser necesario, ante el juez laboral.

Los miembros de la fuerza pública.

Los miembros de la fuerza pública —militares y policías— son servidores públicos, pero no son empleados públicos en el sentido ordinario, porque están sometidos a un régimen especial de carrera previsto en la Constitución y en normas propias.

La Policía Nacional y las Fuerzas Militares cuentan, además, con personal civil no uniformado que sí puede tener la calidad de empleado público o de trabajador oficial, según sus funciones.

Precisión. Quienes prestan el servicio militar obligatorio, incluidos los auxiliares de policía en esa condición, no son servidores públicos, pues su vinculación obedece a un deber constitucional y no a una relación laboral.

Los contratistas del Estado no son servidores públicos.

Es un error frecuente creer que quien firma un contrato con el Estado es servidor público. No lo es. Las personas vinculadas mediante contrato de prestación de servicios son particulares que colaboran con la administración, regidos por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sin relación laboral ni subordinación.

Por eso el contratista no tiene la calidad de empleado público ni de trabajador oficial, y no le aplican las prerrogativas ni las responsabilidades propias de los servidores públicos, salvo en lo que la ley expresamente disponga por ejercer funciones públicas de manera temporal.

A continuación respondemos las preguntas frecuentes de nuestros lectores.