Interrupción y suspensión de la prescripción de la acción de cobro de los impuestos

Los 5 años que tiene la Dian o el municipio para cobrar un impuesto no siempre corren de forma continua: pueden interrumpirse, caso en el cual el término vuelve a contarse desde cero, o suspenderse, caso en el cual el conteo se congela, tal como lo dispone el artículo 818 del estatuto tributario. ¿Cuáles son esas causales y hasta cuándo puede alargarse el cobro?

Qué dice el artículo 818 del estatuto tributario.

El artículo 818 del E.T es la norma que gobierna la materia fue modificada por el artículo 81 de la ley 6 de 1992 y regula las dos figuras en un solo texto.

Su epígrafe es precisamente «Interrupción y suspensión del término de prescripción», y su contenido es el siguiente:

«El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.

Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.

El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta:

- La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria,

- La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario.

- El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario.»

Lo primero que conviene advertir es que estas causales son taxativas: no se pueden aplicar aquí las del código civil, porque la norma tributaria es especial y desplaza a la general.

Por eso un abono voluntario del contribuyente, una llamada de la administración o un requerimiento persuasivo no interrumpen nada, aunque sí lo harían tratándose de una deuda entre particulares.

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Causales de interrupción del término de prescripción.

Son cuatro, y cada una tiene su propia fecha de reinicio del conteo.

Como se puede observar, en tres de los cuatro casos la ley fija el momento exacto, y en el restante hay un vacío que ha tenido que llenar la jurisprudencia.

La notificación del mandamiento de pago.

Es la causal más frecuente y también la más importante, porque con el mandamiento de pago se inicia formalmente el cobro coactivo.

Aquí hay que subrayar una palabra: lo que interrumpe no es expedir el mandamiento de pago sino notificarlo. Un mandamiento firmado dentro de los 5 años pero notificado después no interrumpe nada, y la deuda queda prescrita.

Y esa notificación debe surtirse en debida forma. Señala el artículo 826 del estatuto tributario que el mandamiento de pago se notifica personalmente al deudor, previa citación para que comparezca dentro de los diez días siguientes, y que si no comparece se notifica por correo a la dirección informada en el RUT.

De acuerdo con nuestro criterio, una notificación viciada no produce el efecto interruptor, de modo que el contribuyente a quien nunca se notificó en debida forma puede alegar tanto la nulidad por indebida notificación como la prescripción de la acción de cobro.

El otorgamiento de facilidades para el pago.

Cuando el contribuyente solicita y obtiene un acuerdo de pago, en los términos del artículo 814 del estatuto tributario, el término también se interrumpe.

El problema es que el inciso segundo del artículo 818 no dice desde cuándo se reinicia el conteo en este caso: menciona el mandamiento de pago, el concordato y la liquidación, pero no la facilidad de pago.

La sección cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia 15783 de 2007, resolvió el vacío señalando que el término debe contarse de nuevo a partir de la notificación del acto administrativo que deja sin efectos el acuerdo de pago.

Es la lectura razonable, porque mientras la facilidad esté vigente y el contribuyente la esté cumpliendo no hay mora que cobrar, y sería absurdo que el término corriera contra una administración que no puede ejecutar.

La admisión de la solicitud del concordato.

Esta causal quedó redactada bajo un régimen concursal que ya no existe, pues el concordato de la ley 222 de 1995 fue sustituido por el régimen de insolvencia empresarial de la ley 1116 de 2006.

El Consejo de Estado ha entendido que la causal se mantiene respecto de los trámites que hoy hacen las veces del concordato, de manera que la admisión al proceso de reorganización produce el mismo efecto interruptor.

En estos casos el término no se reinicia de inmediato, sino desde la terminación del trámite concursal.

La declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.

Opera cuando la autoridad competente declara oficialmente la liquidación forzosa administrativa del deudor, figura propia de entidades vigiladas.

El efecto es idéntico al anterior: los 5 años vuelven a contarse desde la terminación de la liquidación, no desde su apertura.

Conviene tener presente que ni la presentación de una demanda contra los actos que determinan el impuesto ni la simple gestión persuasiva de la administración figuran en esta lista, y por eso no interrumpen el término.

Efecto de la interrupción: los cinco años se cuentan de nuevo.

Interrumpir significa borrar el tiempo transcurrido, de manera que la administración recupera el plazo completo.

Supongamos que la declaración del año gravable 2016 debía presentarse el 25 de abril de 2017 y se presentó ese mismo día, con lo cual la acción de cobro prescribiría el 25 de abril de 2022.

Si el mandamiento de pago se notifica el 20 de marzo de 2019, el término empieza a correr otra vez desde el 21 de marzo de 2019, y la prescripción se configurará el 21 de marzo de 2024.

En la práctica, entonces, una deuda tributaria puede terminar cobrándose casi siete años después de haberse hecho exigible, y eso es perfectamente legal.

Causales de suspensión del término.

La suspensión es distinta: no borra el tiempo corrido, solo lo congela mientras dura la causa, y al cesar esta el conteo continúa con lo que faltaba.

El artículo 818 la sujeta a un punto de partida único, que es el auto que suspende la diligencia de remate, y a tres posibles momentos de terminación: la ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, la ejecutoria de la que resuelve la situación del artículo 567 del estatuto tributario, y el pronunciamiento definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa en el caso del artículo 835.

De modo que la suspensión, a diferencia de la interrupción, no depende de un acto de cobro sino de una controversia que impide continuar con la ejecución.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

El artículo 835 del estatuto tributario permite demandar ante la jurisdicción las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante con la ejecución, y mientras esa demanda se resuelve el término queda suspendido.

La sección cuarta del Consejo de Estado, en sentencia 22635 del 12 de febrero de 2019 con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez, extendió el alcance de esa regla:

«Una intelección razonable de esas normas permite concluir que la suspensión también opera cuando se demanda, vía judicial, el acto que da por no presentadas las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución.»

Es decir que la suspensión no se limita al acto que expresamente menciona la norma, sino que cubre también los actos equivalentes que cierran la discusión sobre las excepciones.

Puede ampliar este punto en el artículo sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Diferencia entre interrupción y suspensión en el cobro coactivo.

Las dos figuras favorecen a la administración, pero con alcances muy distintos.

Un ejemplo aclara la segunda figura: si la suspensión ocurre cuando ya habían transcurrido tres años, al levantarse quedan los dos años que faltaban, no cinco.

Las mismas figuras aplicadas a las deudas entre particulares, con sus causales del código civil, las tratamos en el artículo sobre la interrupción y suspensión de la prescripción.

El proceso de cobro debe terminar dentro del término.

Este es el punto que más juega a favor del contribuyente y el que más se desconoce: no basta con que la administración inicie el cobro a tiempo, sino que debe terminarlo dentro del plazo.

Así lo estableció la sección cuarta del Consejo de Estado en sentencia 18567 de 2013, reiterada en la ya citada sentencia 22635 de 2019:

«La Sala ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal.»

En consecuencia, si el proceso de cobro se prolonga más allá del nuevo término, los actos posteriores son nulos por falta de competencia temporal y la administración tendrá que levantar las medidas cautelares que haya decretado.

Revisar la fecha de notificación del mandamiento de pago y contar cinco años desde el día siguiente es, por eso, la primera verificación que debe hacer quien recibe un cobro coactivo.

Interrupción y suspensión en los impuestos territoriales.

Todo lo anterior aplica igual a los impuestos de municipios, distritos y departamentos, porque el artículo 59 de la ley 788 de 2002 les ordena aplicar el procedimiento del estatuto tributario nacional.

En la práctica es allí donde más problemas se presentan, porque es frecuente que un municipio libre mandamiento de pago por vigencias ya prescritas del impuesto predial o del impuesto de vehículos, o que la notificación nunca se haya surtido en debida forma.

Recordemos que el municipio no puede inventarse causales de interrupción distintas de las del artículo 818, ni fijar por acuerdo o por ordenanza fechas de reinicio del conteo diferentes de las que señala la ley.

Qué hacer si el término ya venció.

Cuando el contribuyente considera que la acción de cobro prescribió, la vía no es una solicitud sino la excepción.

El numeral 6 del artículo 831 del estatuto tributario contempla la prescripción entre las excepciones que pueden proponerse contra el mandamiento de pago, y el artículo 830 concede 15 días contados desde su notificación para presentarlas por escrito.

Si la administración niega la excepción, procede el recurso de reposición del artículo 834 y, agotado este, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

El detalle de los términos, del conteo y del trámite de la excepción lo desarrollamos en el artículo sobre la prescripción de la acción de cobro de los impuestos.

A continuación, damos respuesta a las preguntas frecuentes realizadas por nuestros lectores.

Las deudas con la Dian prescriben a los cinco años.

La administración tributaria no puede cobrar indefinidamente: tiene un plazo perentorio y, si lo deja vencer, pierde el derecho.

Así lo dispone el artículo 817 del estatuto tributario, sustituido por el artículo 86 de la ley 788 de 2002:

«La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.
4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.»

La norma aplica tanto a la Dian como a cualquier administración de impuestos territorial, y cubre el impuesto, las sanciones y los intereses.

Recordemos que lo que prescribe es la acción de cobro, no el impuesto en sí: la obligación subsiste como obligación natural, y por eso el artículo 819 del estatuto tributario advierte que lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición, aunque el pago se haya hecho sin conocer la prescripción.

En otras palabras: si usted paga una deuda ya prescrita, ni se la devuelven ni se la compensan.

Desde cuándo se cuentan los cinco años.

El término no arranca siempre en la misma fecha, y ahí está el error más común al calcularlo.

Cuando la declaración se presenta oportunamente.

El impuesto liquidado prescribe a los 5 años contados desde la fecha en que venció el plazo para declarar, no desde la fecha en que efectivamente se presentó.

Si el plazo vencía el 25 de abril de 2021 y el contribuyente declaró el 10 de abril, los cinco años corren desde el 25 de abril.

Cuando la declaración se presenta extemporáneamente.

Aquí sí cuenta la fecha real de presentación: los 5 años se cuentan desde el día en que se radicó la declaración extemporánea.

Declarar tarde, entonces, le regala tiempo adicional a la administración para cobrar.

Cuando se presenta una declaración de corrección.

El impuesto se divide en dos partes para efectos de la prescripción.

El valor de la declaración inicial prescribe según haya sido presentada oportuna o extemporáneamente, y el mayor valor determinado en la corrección prescribe a los 5 años contados desde la fecha en que se presentó esa corrección.

Cuando el impuesto lo determina un acto administrativo.

Tratándose de una liquidación oficial de revisión o de una liquidación de aforo, el término se cuenta desde que el acto quede ejecutoriado.

Y el acto queda en firme cuando se hayan resuelto todos los recursos que el contribuyente haya interpuesto, incluida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

No confunda la firmeza de la declaración con la prescripción del cobro.

Son dos plazos distintos que corren sobre facultades distintas, y confundirlos lleva a cálculos equivocados.

La firmeza limita la facultad de la administración para revisar y modificar la declaración: por regla general son 3 años contados desde el vencimiento del plazo para declarar, según el artículo 714 del estatuto tributario, con plazos especiales en algunos casos.

La prescripción de la acción de cobro limita la facultad de exigir el pago de lo que ya está determinado, y son los 5 años del artículo 817.

Una declaración puede estar en firme y su cobro seguir vivo, o al revés: la administración puede haber determinado el impuesto a tiempo y luego dejar prescribir el cobro. Sobre las diferencias conceptuales entre estas figuras tratamos en el artículo sobre la diferencia entre caducidad y prescripción.

Interrupción y suspensión del término.

Los 5 años no siempre corren de forma continua, porque el artículo 818 del estatuto tributario permite interrumpirlos y suspenderlos.

El término se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, el otorgamiento de facilidades para el pago, la admisión de la solicitud del concordato y la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa; en esos casos los 5 años vuelven a contarse desde cero.

Y se suspende desde que se dicta el auto de suspensión de la diligencia de remate, caso en el cual el conteo solo se congela mientras dura la causa.

Las causales, las fechas exactas de reinicio y las reglas que ha fijado la jurisprudencia las desarrollamos en el artículo sobre la interrupción y suspensión de la prescripción de la acción de cobro.

Cuánto tiempo tiene la Dian para cobrar en la práctica.

Por lo anterior, la respuesta a la pregunta que más nos hacen no es simplemente «cinco años», sino cinco años desde el último hecho que haya interrumpido el término.

Supongamos que la declaración del año gravable 2016 debía presentarse el 25 de abril de 2017 y se presentó ese día, de modo que la acción de cobro prescribiría el 25 de abril de 2022.

Si el mandamiento de pago se notifica el 20 de marzo de 2019, el término empieza de nuevo el 21 de marzo de 2019 y la prescripción se configura el 21 de marzo de 2024.

Y no basta con que el cobro se inicie a tiempo: el Consejo de Estado tiene establecido que el proceso debe culminar dentro del término, so pena de que los actos posteriores queden viciados por falta de competencia temporal y haya que levantar las medidas cautelares.

Prescripción del impuesto cuando el contribuyente no declara.

Si el contribuyente no declara no hay deuda ni título ejecutivo, y por lo tanto no hay nada que pueda prescribir.

La obligación solo nace cuando la Dian profiere una liquidación de aforo, y es desde la firmeza de esa liquidación que empiezan a correr los 5 años del cobro.

Recordemos que la administración cuenta a su vez con 5 años para proferir la liquidación de aforo, contados desde el vencimiento del plazo para declarar.

De manera que si el contribuyente no declara y la administración no lo afora dentro de ese plazo, sencillamente no hay deuda que cobrar ni que prescribir.

Prescripción de los impuestos municipales y departamentales.

Los impuestos territoriales prescriben en el mismo término de 5 años, porque el artículo 59 de la ley 788 de 2002 obliga a municipios, distritos y departamentos a aplicar el procedimiento del estatuto tributario nacional.

Aplica entonces por igual al impuesto predial, al impuesto de vehículos y al impuesto de industria y comercio, cada uno con sus propias fechas de exigibilidad según el calendario tributario del respectivo ente.

Es en el ámbito territorial donde más se presentan cobros de vigencias ya prescritas, y también donde con más frecuencia la notificación del mandamiento de pago nunca llegó al contribuyente.

Un municipio no puede, por acuerdo ni por ordenanza, crear causales de interrupción distintas de las del artículo 818 ni fijar términos superiores a los del artículo 817.

Cómo se alega la prescripción del impuesto.

A diferencia de lo que ocurre en materia civil, aquí el contribuyente tiene dos ventajas: la prescripción puede decretarse de oficio y, si no se hace, se alega dentro del mismo proceso de cobro.

La prescripción puede decretarse de oficio.

El artículo 817 del estatuto tributario dispone que la prescripción de la acción de cobro sea decretada de oficio o a petición de parte, y radica la competencia en la administración respectiva.

Es una diferencia importante frente al proceso civil, donde el juez tiene prohibido declararla si nadie se la pide, como explicamos en el artículo sobre por qué la prescripción debe ser alegada.

En la práctica, sin embargo, la administración rara vez la decreta por iniciativa propia, de modo que el contribuyente debe estar atento.

La excepción contra el mandamiento de pago.

Cuando se notifica el mandamiento de pago, el contribuyente cuenta con 15 días para proponer excepciones por escrito, según el artículo 830 del estatuto tributario.

Entre esas excepciones, el numeral 6 del artículo 831 contempla expresamente la prescripción de la acción de cobro.

Si la administración encuentra probada la excepción, termina el proceso de cobro y ordena levantar las medidas cautelares.

El recurso de reposición.

Si la administración niega la excepción, debe hacerlo mediante acto administrativo, contra el cual procede el recurso de reposición ante el jefe de la dependencia de cobranzas.

El artículo 834 del estatuto tributario concede un mes para interponerlo y otro mes para resolverlo, plazos que conviene contar con cuidado, como explicamos en el artículo sobre el vencimiento de plazos.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Agotado el recurso, queda la vía judicial. Señala el primer inciso del artículo 835 del estatuto tributario:

«Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución…»

Es el camino que en la práctica más se usa contra municipios y gobernaciones, donde es común que se ejecute al contribuyente por impuestos ya prescritos, y puede ampliarlo en el artículo sobre la nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos de la Dian.

¿Conviene presentar una solicitud de prescripción?

Es la pregunta que más nos formulan nuestros lectores y la respuesta, de acuerdo con nuestro criterio, depende de con quién se esté tratando.

Frente a la Dian. No es necesario ni conveniente. El solo hecho de que la administración no haya iniciado el cobro coactivo indica que reconoce la prescripción, y presentar una solicitud puede resultar contraproducente si la deuda en realidad no ha prescrito, porque puede provocar el cobro que hasta entonces no existía.

Frente a municipios y gobernaciones. Aquí la situación es distinta, porque es frecuente que la deuda siga figurando en el estado de cuenta, impida un trámite o genere cobros persistentes. En esos casos la solicitud suele ser la única vía para obtener un pronunciamiento formal, y si la niegan, la negativa abre el camino del recurso de reposición y de la demanda de nulidad y restablecimiento.

Lo que no debe hacerse en ningún caso es celebrar un acuerdo de pago o abonar sobre una deuda que se cree prescrita, porque el otorgamiento de facilidades de pago interrumpe el término y le devuelve a la administración los cinco años completos.

A continuación, damos respuesta a las preguntas frecuentes realizadas por nuestros lectores.

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